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Contratti di Fiume e di Lago

I Contratti di Fiume e di Lago avviati in Piemonte nel corso degli ultimi anni si collocano nel solco degli strumenti di programmazione negoziata introdotti ormai da più di un decennio nel quadro normativo italiano. La programmazione negoziata si fonda sulla consapevolezza che alcune politiche, per poter perseguire i rispettivi obiettivi, richiedono una combinazione di risorse (giuridiche, finanziarie, conoscitive e politiche) che quasi mai ricadono sotto il controllo di un unico soggetto.

Le competenze giuridiche sono infatti di norma frammentate tra una pluralità di istituzioni e di livelli di governo (Unione Europea, Stato, Regione ed enti locali), al punto che talora non è sempre facile comprendere "chi deve fare che cosa". Il quadro delle risorse economiche necessarie all'attuazione degli interventi è altrettanto composito e spesso poggia su più fonti finanziarie (europee, nazionali, regionali e locali), controllate e gestite da diversi apparati. Analogamente anche le informazioni e la conoscenze necessarie ad affrontare i problemi sono variamente ripartite tra "esperti" ed i destinatari/beneficiari delle stesse politiche, e ciò a maggior ragione quando in gioco vi è la tutela e l'utilizzo di beni collettivi. Per contesti di policy così caratterizzati si sono ormai consolidate strategie di intervento che tentano di promuovere percorsi decisionali e attuativi fondati sulla cooperazione tra gli attori (istituzionali e non) e sull'integrazione di misure che ricadono in diversi settori di policy. Nella nostra Regione sono ormai numerose le esperienze di programmazione negoziata avviate negli ultimi due decenni, in particolare nel campo delle politiche di sviluppo locale (si pensi ai patti territoriali, piani integrati di aerea, piani territoriali integrati, iniziative Leader), anche se con risultati alterni e non sempre all'altezza delle aspettative. L'attuazione di tali strategie di intervento non è infatti esente da ostacoli e difficoltà. La natura volontaria degli strumenti di programmazione negoziata rischia di lasciare fuori alcuni soggetti rilevanti (non tutti scelgono di aderire a queste iniziative). Gli impegni reciprocamente assunti dagli attori non sono quasi mai accompagnati da specifiche sanzioni (se non di carattere reputazionale) in caso di inadempienza. La logica di funzionamento di queste esperienze prevede inoltre la realizzazione di attività (di accompagnamento, facilitazione, partecipazione ecc.) per le quali sono richieste competenze relazionali solitamente non presenti nelle amministrazioni pubbliche. Tali caratteristiche degli strumenti di programmazione negoziata, ormai ampiamente note e che possono manifestarsi in varia misura nei diversi casi, non costituiscono tuttavia limiti insormontabili quanto invece delle sfide a cui sono chiamati a dar risposte gli attori (istituzionali e non) a vario titolo coinvolti nelle diverse esperienze.

I Contratti di Fiume raccolgono queste sfide, con l'obiettivo di attuare una gestione integrata delle risorse idriche a scala di bacino nel territorio regionale seguendo le indicazioni generali della Direttiva quadro sulle Acque 2000/60/CE (Water Framework Directive, WFD). In effetti, il sistema di governance delle acque sostenuto dalla Direttiva introduce alcune importanti innovazioni che rimandano principalmente al riferimento alla dimensione strategica del bacino fluviale come "territorio pertinente" per la gestione delle risorse idriche, alla definizione di un approccio integrato alle problematiche connesse alla tutela, valorizzazione e utilizzo della risorsa (e conseguentemente fra le diverse politiche che hanno impatti e ricadute sul sistema idrico), all'affermazione dello stretto rapporto fra pianificazione e governo del territorio e pianificazione e governo delle acque, alla necessità della partecipazione alla formulazione delle politiche e, in particolare, all'elaborazione dei documenti di gestione e dei piani di bacino, attraverso il coinvolgimento attivo e la consultazione ex-ante delle parti interessate.

Nonostante i Contratti di Fiume siano entrati nelle pratiche amministrative di numerose Regioni italiane (Lombardia, Toscana, Emilia Romagna, Puglia, Umbria), in Piemonte assumono un connotato particolare. I Contratti di Fiume e di Lago piemontesi si configurano infatti come modalità di intervento piuttosto strutturate, anche grazie all'approvazione nel 2011 delle "Linee Guida Regionale per l'attuazione dei Contratti di Fiume e di Lago", e assumono il ruolo di sede privilegiata di concertazione per integrare, alla scala locale, le tante e diverse politiche presenti in un territorio.

Proprio per documentare l'interesse e il valore dell'esperienza piemontese di governance delle acque, questo numero di Politiche Piemonte è dedicato ai Contratti di Fiume e di Lago. Il numero si apre con il contributo curato da Paolo Mancin ed Elena Porro in cui si propone una sintetica ricostruzione di questa esperienza di policy, evidenziandone la genesi e l'evoluzione. Sorto quale strumento di attuazione del Piano di Tutela delle Acque, nel corso del tempo il Contratto di fiume ha ampliato il suo raggio di intervento nell'ambizione di diventare sede privilegiata di concertazione per declinare a scala locale le molteplici politiche che investono i bacini idrografici al fine di individuare interventi in grado di promuovere sia la tutela ambientale che lo sviluppo economico dei territori di bacino. Ad oggi in Piemonte sono attivi o in fase di costruzione 11 Contratti di Fiume e 2 contratti di Lago ed ogni singola esperienza presenta distinte peculiarità legate alle criticità dei relativi contesti di intervento (come si rileva dai brevi cenni relativi ad alcuni casi).

L'introduzione di nuovi strumenti che poggiano su processi e procedure di carattere concertato e negoziale pone sempre diverse difficoltà poiché essi si allontano dai tradizionali modelli di intervento delle pubbliche amministrazioni. Per affrontare, almeno in parte, queste difficoltà la Regione ha predisposto delle Linee Guida le cui caratteristiche e contenuto sono illustrate nel contributo di Alessia Toldo e Francesca Governa. Le Linee Guida, elaborate tenendo conto dei primi "casi pilota" piemontesi e dell'analisi delle più avanzate esperienze francesi dei Contrat de Riviére, mirano a delineare sia i percorsi decisionali e attuativi che le strutture organizzative del Contratto di fiume. L'obiettivo è quello di garantire ai diversi Contratti di Fiume un comune quadro di riferimento concettuale e procedurale e, allo stesso tempo, un'elevata adattabilità ai diversi contesti territoriali. In particolare, il percorso disegnato dalla Linee Guida regionali prevede quattro fasi principali (preparazione, attivazione, attuazione e consolidamento) per ognuna delle quali sono indicati delle tempistiche orientative, i documenti da produrre, le procedure da espletare e i risultati attesi. Un aspetto rilevante delle Linee Guida risiede nella loro attenzione alle fasi di attuazione di consolidamento dei Contratti di Fiume. Si tratta di fasi solitamente trascurate nel disegno delle politiche (ed anche in molti strumenti di programmazione negoziata) che invece assumono un ruolo decisivo soprattutto se si intende trasformare il "metodo di lavoro" del Contratto di Fiume in pratica ordinaria per la gestione delle risorse idriche.

Le Linee Guida regionali hanno trovato una prima occasione di sperimentazione nel contratto di fiume dell'Alto Po la cui esperienza viene ricostruita nel contributo di Alberto Rudellat e Patrizia Saroglia. Lo studio di caso ben illustra le numerose e articolate attività svolte nelle fasi che precedono la formale sottoscrizione del Contratto di fiume così come le soluzioni ad hoc individuate per superare alcune difficoltà che, tra l'altro, hanno condotto ad affidare al Parco del Po Cuneese alcune fondamentali funzioni di gestione e coordinamento. Nel contempo, sulla scorta delle specifiche caratteristiche di quell'esperienza, il lavoro di Rudellat e Saroglia formula alcune raccomandazioni per meglio governare le successive fasi di attuazione e consolidamento individuando, in termini generali, i profili e le caratteristiche dei soggetti gestori ed attuatori. Anche l'ultimo articolo di Gabriele Bovo, Roberta Ingaramo e Angioletta Voghera prende in esame una specifica esperienza, il Contratto di Fiume del Bacino del Sangone. Oltre a richiamare l'attenzione su alcune interessanti iniziative messe in campo nella fase di formulazione del contratto (workshops, masterplan), l'articolo ben evidenzia anche il carattere articolato e composito che caratterizza il processo di attuazione del Contratto di fiume.