Home Filiera tessile La cornice giuridica multilaterale dello scambio dei prodotti tessili e dell'abbigliamento: la globalizzazione come sfida e come opportunità
La cornice giuridica multilaterale dello scambio dei prodotti tessili e dell'abbigliamento: la globalizzazione come sfida e come opportunità E-mail

di  Questo indirizzo e-mail è protetto dallo spam bot. Abilita Javascript per vederlo. (Università degli Studi di Torino, Dipartimento di Giurisprudenza)

Introduzione

La rilevanza del settore tessile per l'economia globale e locale nonché l'evoluzione del quadro normativo internazionale in questo ambito hanno costituito lo spunto per la realizzazione di un lavoro di ricerca, nell'ambito del Dipartimento di Giurisprudenza dell'Università di Torino, finalizzato ad evidenziare criticità e potenziali trasformazioni degli scambi internazionali di questi prodotti a partire dal Secondo dopoguerra fino ai giorni nostri.

I risultati della ricerca hanno dato vita alla redazione di un volume collettaneo dal titolo "International Regulation Governing the Textile Industry Ten Years After the WTO Agreement on Textiles and Clothing" (Editoriale Scientifica, 2016), che è stato presentato presso il Campus Luigi Einaudi il 29 novembre 2016, alla presenza di rappresentanti del mondo dell'imprenditoria, del sistema camerale e delle organizzazioni internazionali. L'iniziativa ha costituito un'interessante occasione di confronto in merito non solo ai temi oggetto della ricerca, ma altresì ad aspetti più ampi, quali la competitività dell'industria manifatturiera in rapporto alle esigenze dettate dalla ristrutturazione industriale, i rapporti commerciali con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi meno avanzati e la responsabilità sociale d'impresa.

Lo studio si inserisce in primo luogo all'interno di un filone – quello degli studi legati al processo di globalizzazione – che si impone sempre più all'attenzione della dottrina internazionalistica in ragione della sua attualità e dei suoi effetti sulle relazioni politiche interstatuali, senza trascurare, ed anzi integrando, aspetti di tipo economico. Pur "appartenendo" al tema generale dell'interdipendenza economico-commerciale globale, il volume risultato del lavoro di ricerca esamina un settore del commercio internazionale non sempre oggetto di adeguata attenzione nella dottrina. Lo studio intende quindi supplire a tale lacuna dal punto di vista del diritto internazionale dell'economia e del diritto dell'Unione Europea.

Nel processo di interdipendenza dei mercati che caratterizza gli attuali rapporti economici, anche un ambito così fortemente radicato nella dimensione locale e distrettuale viene influenzato dal mutamento del quadro normativo a livello internazionale. Anzi, esso risulta tra quelli più interessati dai cambiamenti dello scenario di questi ultimi anni, in particolare dalla regolamentazione adottata nell'ambito dell'Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) e dell'Unione europea (UE). La soppressione definitiva dei contingenti all'importazione avvenuta il 1° gennaio 2005, dopo oltre quarant'anni di mercato regolamentato, ha infatti rappresentato l'avvio di una nuova sfida per un'attività economica che deve affrontare ora una concorrenza potenzialmente mondiale, pur continuando ad essere organizzata in piccole e medie imprese e presentando un'elevata concentrazione a livello regionale. La liberalizzazione del tessile e dell'abbigliamento comporta oggi, da un lato, una maggiore rilevanza dei fattori che incidono sulla competitività - quali innovazione e sviluppo tecnologico, soprattutto nelle economie dei Paesi industrializzati - e, dall'altro, l'esigenza di adattare a tale attività i normali meccanismi di difesa commerciale.

 

Quadro dei principali aspetti in cui si è articolata la ricerca

A partire dagli anni Sessanta, il commercio in prodotti tessili ha rappresentato una quota rilevante degli scambi internazionali, soprattutto in una prospettiva nord-sud, con gli Stati industrializzati sempre più specializzati in prodotti di alta qualità e gli Stati in via di sviluppo concentrati sulle produzioni ad alta intensità di manodopera. La rapida evoluzione delle relazioni economiche internazionali - e, più precisamente, l'emergere delle economie asiatiche – ha modificato questo schema e il potenziale di esportazione di alcuni Paesi in via sviluppo ha indotto gli Stati a regolamentare il commercio di prodotti tessili al fine di proteggere i mercati occidentali da una ondata massiccia di importazioni concorrenziali. Tuttavia, la liberalizzazione progressiva realizzata dall'Uruguay Round e dai successivi round dell'OMC ha ulteriormente smantellato questo sistema tramite una tappa intermedia, costituita dall'Accordo sui prodotti tessili e l'abbigliamento. Alla scadenza dell'accordo, verificatasi il 1 gennaio 2005, il settore è stato completamente liberalizzato. Questi sviluppi non sono stati analizzati isolatamente, bensì nel contesto dei temi e delle sfide che il sistema commerciale multilaterale si trova ad affrontare: dall'eliminazione degli ostacoli tecnici al commercio alla regolamentazione degli investimenti, alla negoziazione di accordi regionali quali il Trans-Pacific Partnership oppure il Transatlantic Trade and Investment Partnership. Gli accordi in questione, stipulati fra un numero limitato di Stati al di fuori dell'alveo dell'OMC, manifestano, in particolar modo, le tensioni esistenti all'interno della comunità internazionale fra multilateralismo e tendenza al rafforzamento della dimensione plurilaterale.

Le peculiarità del settore tessile avevano condotto, negli anni Settanta, alla creazione di un sottosistema derogatorio rispetto al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), al fine di supportare gli Stati industrializzati nel processo di liberalizzazione degli scambi internazionali attraverso la prevenzione del sovvertimento dei mercati. Dopo quarantacinque anni di accordi speciali, i manufatti tessili sono stati poi reinseriti all'interno del GATT, e successivamente inquadrati nella disciplina dell'OMC. In questo contesto, particolare attenzione è stata prestata, da un lato ai rapporti fra Stati industrializzati e Stati in via di sviluppo e, dall'altro, all'introduzione di organi di monitoraggio quasi giurisdizionali, la cui funzione consiste nella supervisione degli accordi speciali. Alla fine dell'analisi, è stato proposto un caso di studio relativo all'Accordo sui tessili e l'abbigliamento, che dovrebbe consentire una migliore comprensione sia del funzionamento e della natura quasi giurisdizionale degli organi di supervisione, sia dell'applicazione pratica delle regole dell'accordo.

Successivamente, l'attenzione è stata rivolta alla disciplina attualmente vigente all'interno dell'OMC, con riferimento, in primo luogo, all'incidenza del processo di adesione di nuovi Stati sul commercio di prodotti tessili. La natura sensibile del settore per le economie di molti degli Stati membri dell'OMC fa infatti sì che, anche una volta reintegrato all'interno della cornice giuridica che regola gli scambi multilaterali, il commercio in questi prodotti sia stato disciplinato nel quadro dei requisiti imposti per l'accesso all'organizzazione. Ciò si applica, in particolare, ai Paesi le cui esportazioni sono ritenute in grado di destabilizzare le economie degli altri Membri in tale settore o di Paesi in via di sviluppo il cui mercato richiede ancora una protezione addizionale. Il settore del tessile e dell'abbigliamento, nella sua condizione di settore manifatturiero con basse barriere all'entrata, che non richiede né grandi capitali iniziali né manodopera altamente specializzata - e pertanto rilevante in tutte le economie nazionali, anche in quelle più povere - rende questo settore emblematico dei vantaggi e delle criticità delle modalità di ingresso all'OMC e del futuro della regolamentazione internazionale degli scambi. Dopo aver illustrato le procedure di adesione previste dall'Accordo OMC, la ricerca si è soffermata sull'accordo di adesione stipulato fra la Cina e gli altri Stati membri e sulle condizioni ivi contenute che hanno una diretta incidenza sui prodotti tessili. Un breve cenno è stato poi dedicato ai Protocolli di adesione successivi, per verificare come l'evoluzione della regolamentazione internazionale per la liberalizzazione del settore tessile e dell'abbigliamento rappresenti un chiaro paradigma della possibile involuzione del sistema di scambi internazionali disegnato nel secondo dopoguerra.

Nonostante l'indubbia rilevanza, nel settore oggetto dello studio, delle barriere quantitative agli scambi, è stato altresì indispensabile prendere in esame la presenza e l'incidenza delle barriere non tariffarie, vale a dire delle norme e standard tecnici applicabili ai prodotti. Uno dei capitoli del volume è quindi stato dedicato ad una panoramica delle principali questioni concernenti i prodotti tessili sorte all'interno dell'OMC e, più precisamente, nell'ambito del Comitato preposto alla gestione dell'Accordo sugli Ostacoli Tecnici agli Scambi (Accordo OTC). Dopo una breve introduzione delle principali caratteristiche dell'Accordo TBT, la ricerca ha preso in considerazione le sfide affrontate dai membri nel difendere la legittimità e la necessità dei propri regolamenti e standard tecnici (comprese le misure di etichettatura), con particolare attenzione al livello di protezione che essi vogliono garantire ai propri cittadini, così come al ruolo della standardizzazione internazionale. All'interno di questo quadro, è stata sottolineata la rilevanza delle procedure di valutazione di conformità finalizzate alla certificazione di qualità dei prodotti, il cui riconoscimento all'interno di Stati diversi da quello in cui si sono svolte le procedure è di fondamentale importanza per la facilitazione degli scambi. L'incidenza di considerazioni sociali ed ambientali sulla produzione di prodotti tessili, con particolare riguardo al ruolo degli attori privati, è stata infine presa in esame, anche alla luce delle crescenti preoccupazioni della società civile in tema di sostenibilità, salute dei consumatori e "animal welfare".

Ulteriore capo di indagine della ricerca è stato poi identificato nelle regole di origine applicabili ai prodotti tessili: in ambito commerciale, l'amministrazione di misure quantitative, l'apposizione dell'indicazione d'origine "Made in..." e l'applicazione di dazi preferenziali (vale a dire applicati nei confronti di prodotti provenienti da Stati facenti parte di accordi bilaterali o multilaterali finalizzati alla riduzione o all'eliminazione dei dazi) sono infatti indissolubilmente legate all'esistenza e all'applicazione di tali regole. Dopo aver fornito una definizione delle regole di origine e aver illustrato le loro funzioni, la ricerca si è concentrata sulla disciplina dell'OMC e sulla giurisprudenza di quest'ultima organizzazione, sottolineando i problemi emersi nel corso dell'armonizzazione delle regole di origine non preferenziali. L'attenzione è stata infine rivolta alle caratteristiche delle regole di origine non preferenziali dell'UE per il settore tessile e il funzionamento delle regole di origine preferenziali dell'UE.

La rilevanza degli accordi preferenziali messi in atto dall'UE per il commercio di prodotti tessili e dell'abbigliamento è stata al centro dell'ultima parte della ricerca, incentrata sull'esistenza di ragioni specifiche di natura economico-sociale che guidino la regolamentazione del commercio in prodotti tessili verso modelli preferenziali e regionali, sulla possibile re-instaurazione di un certo livello di protezione, nonché sulla compatibilità di tali modelli con il diritto dell'OMC. Dopo aver esaminato le recenti tendenze nel commercio dell'UE di prodotti tessili e le linee di policy principali dell'UE nel settore, sono state analizzate alcune disposizioni e misure, contenute negli accordi commerciali preferenziali conclusi con Stati terzi e nella legislazione GSP (generalized system of preferences), focalizzando l'attenzione sui meccanismi di difesa temporanea concernenti la salvaguardia. L'analisi ha mostrato come, nel quadro degli accordi commerciali preferenziali, l'UE tenti di tenere in considerazione il processo di ristrutturazione del settore tessile scatenato dalla fine dell'Accordo sui tessili e l'abbigliamento, cercando al contempo di gestire situazioni diverse fra gli Stati membri. Coerentemente, l'UE ha cercato regole speciali a livello bilaterale, mostrando la tendenza a rafforzare la protezione come meccanismo al fine di offrire maggiori concessioni sull'accesso al mercato, come esemplificato dall'accordo regionale UE-Corea e dalle disposizioni sulla salvaguardia ivi contenute.

 

Conclusioni

I contributi illustrati hanno approfondito struttura e contenuti delle principali norme internazionali applicabili oggi al settore tessile, valutando l'incidenza della presenza di nuovi attori del mercato globale in un contesto di assenza di barriere quantitative applicabili in maniera generalizzata. Ciò che emerge dall'analisi è, in primo luogo, come tali fattori abbiano determinato non una situazione di laissez-faire, bensì un diverso modello di regolamentazione basato, da un lato, sulla valorizzazione delle caratteristiche tecniche dei prodotti e, dall'altro, sul mantenimento di forme di regolamentazione dei volumi di merci scambiate. La regolamentazione in questione non si concretizza tuttavia, come accadeva in precedenza, nella creazione di un quadro derogatorio applicabile all'intero settore, bensì in azioni più puntuali intraprese in occasione di momenti specifici della vita del sistema commerciale multilaterale, quali la negoziazione di accordi preferenziali oppure l'adesione di nuovi Stati all'Organizzazione Mondiale del Commercio. In questo contesto, lo sviluppo di regole di origine è di fondamentale rilevanza, anche al fine di assicurare coerenza e prevedibilità al quadro regolamentare in questione.

Sulla base degli elementi illustrati, si può concludere come, soprattutto nella presente fase delle relazioni economiche internazionali, la regolamentazione dei rapporti commerciali multilaterali nel settore tessile sia in grado di incidere fortemente sulla competitività di uno Stato a livello globale e locale al tempo stesso. La necessità di comprendere il fenomeno della globalizzazione in ogni suo aspetto giuridico è resa ancora più pressante in un settore, come quello in questione, che più di altri attraversa un processo di ristrutturazione e modifica del modello di specializzazione produttiva.

 

Bibliografia

N. Blokker, 1989, International Regulation of World Trade in Textiles: lessons for practice a contribution to theory, Martinus Nijhoff, Dordrecht.

C. Jimenez Cortes, 1997, GATT, WTO and the regulation of international trade in textiles, Ashgate, London.

H.K Nordås, 2004, The Global Textile and Clothing Industry post the Agreement on Textiles and Clothing, WTO, Geneva.