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La Città Metropolitana di Torino e le zone omogenee: la dimensione territoriale della competitività E-mail

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Introduzione

Il processo di riforma in materia di governo del territorio prende avvio con la modifica del Titolo V (Legge Costituzionale 3/2001) che introduce nella Costituzione le Città Metropolitane. Queste ultime vengono istituite successivamente nel 2014 con la cosiddetta Legge Delrio (L.56/2014) in cui si riconoscono come motori di sviluppo e crescita economica. I confini delle nuove Città Metropolitane sono fatte coincidere con quelli delle Province omonime, probabilmente per un'esigenza di semplificazione delle procedure amministrative ma soprattutto per tener conto delle dinamiche territoriali preesistenti.

La competitività dei territori si misura ora intorno a macroregioni che hanno al centro le città, sebbene coinvolgano un territorio ben più ampio, fatto di realtà minori connesse tra loro e che gravitano intorno al centro, sviluppando un sistema di relazioni fortemente integrato in un'ottica policentrica.

In Italia la spinta della Legge Delrio verso l'area vasta attraverso le "province" metropolitane, è del tutto evidente; lo dimostra l'evoluzione dei Sistemi Locali del Lavoro (ISTAT) che hanno evidenziato come dal 1981 al 2011 il numero degli ambiti si sia ridotto enormemente, inglobando al loro interno sempre più comuni. Il Piemonte è un caso piuttosto emblematico, nonostante il numero dei SLL non sia variato molto tra il 2001 (37 SLL) e il 2011 (36), la particolarità sta nel cambiamento dei confini dell'area conurbata intorno a Torino (da 34 comuni nel 1981 a 112 nel 2011).

La legge Delrio, oltre a riprendere il processo di riforma delle autonomie territoriali, interviene anche su un riordino tecnico, introducendo nuovi strumenti di pianificazione come il Piano Strategico, il mezzo attraverso il quale poter configurare un disegno di sviluppo territoriale coerentemente alle dinamiche europee.

La Città Metropolitana di Torino (di seguito CM-To) ha deciso di adottare una suddivisione in Zone Omogenee (aprile 2015) per rispondere al meglio alle esigenze territoriali in funzione di una pianificazione strategica coerente con le vocazioni e le specializzazioni delle singole realtà territoriali. Gli undici ambiti costituiscono le articolazioni sul territorio di attività e servizi decentrabili della CM e possono divenire ambito ottimale per l'organizzazione di servizi in forma associata e per le funzioni dell'ente; si tratta di realtà spesso molto integrate che in alcuni casi si comportano come veri e propri sistemi locali autonomi.

 

La Città Metropolitana di Torino e le Zone Omogenee: diversi paesaggi tante specificità

Nel caso di Torino, l'istituzione della CM e la richiesta di redigere ogni tre anni un piano strategico metropolitano costituisce l'occasione di superare alcuni rilevanti limiti del preesistente piano provinciale che, più che un mezzo di coordinamento, rappresenta, di fatto, un quadro generale di obiettivi, direttive ed indirizzi che i comuni devono recepire ed attuare, secondo un modello conformativo e poco configurativo del territorio.

Considerando la forte eterogeneità della Città Metropolitana di Torino, è invece indispensabile che, nell'organizzazione delle nuove funzioni, si tengano presenti le specificità dei territori, le dinamiche socio- economiche che si sono istaurate nel tempo e i rapporti di gerarchia urbana e attrattività tra i comuni e i poli maggiori, verso i quali tendono a gravitare, per ragioni legate al lavoro, ai servizi, alle attrezzature di interesse sovracomunale. Per questo una direzione utile, che di fatto è stata seguita nella creazione della CM, è rappresentata dalla suddivisione del territorio metropolitano in undici zone omogenee . Lo Statuto della CM di Torino al Titolo IV Rapporti tra Città Metropolitana e comuni, capo I, art.27 Le Zone Omogenee recita: "In considerazione del fatto che la Città Metropolitana di Torino è caratterizzata da una estesa dimensione territoriale e da una grande frammentazione amministrativa e tenuto conto delle caratteristiche di policentrismo degli insediamenti socio demografici, delle localizzazioni produttive, del sistema ambientale e delle relazioni economiche, culturali e del rapporto estensione territorio/popolazione, la Città Metropolitana è costituita da zone omogenee caratterizzate da contiguità territoriale e con una popolazione non inferiore a 80.000 abitanti." Continua al comma successivo "Le zone omogenee costituiscono altresì articolazione sul territorio delle attività e dei servizi decentrabili della Città Metropolitana e possono divenire ambito ottimale per l'organizzazione in forma associata di servizi comunali e per l'esercizio delegato di funzioni di competenza metropolitana."

L'obiettivo alla base della partizione è quello di delineare un nuovo assetto territoriale per l'attuazione delle misure di governance volte ad incrociare i caratteri strutturali e le nuove direttrici di sviluppo innovativo, garantendo una mobilitazione di forze e risorse pubbliche e private, istituzionali e non, durante tutto il processo.

 

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Da una prima valutazione, le geometrie così come definite dall'Ente, rispecchiano in linea generale l'evoluzione che gli ambiti hanno subito nel corso degli anni, a partire dall'esperienza dei Comprensori (1975-1980) e degli AIT- Ambiti di Integrazione Territoriale individuati nel Piano Territoriale Regionale della Regione Piemonte (PTR 2011). Delle undici Zone adottate dalla CM-To, quelle che sicuramente risultano maggiormente coerenti rispetto alle suddivisioni adottate al livello sovraordinato?? sono gli ambiti di Ivrea e Pinerolo, i quali hanno mantenuto un assetto piuttosto stabile nel tempo.

 

 

 

 

 

Fatta eccezione per il Pinerolese e l'Eporediese, per le altre zone la sovrapposizione con le geometrie del PTR o di altre partizioni adottate a scala intercomunale non è così scontata: i confini più "variabili" sono in primis quelli dell'area metropolitana di Torino, coinvolgendo di conseguenza le zone di Chivasso, Rivarolo Canavese e Ciriè. La scelta dell'ente è stata quella di considerare Torino (città) come una Zona a sé (Z0 1), mentre i comuni di prima e seconda cintura sono stati raggruppati in tre Zone: l'AM Ovest (ZO 2), l'AM Sud (ZO 3) e l'AM Nord (ZO 4). Intorno a questo disegno l'aggiornamento del PTR muove verso forme di convergenza degli AIT con le zone omogenee tenendo anche conto delle esperienze più significative di governance metropolitana, quale quella del Terzo Piano Strategico "Torino Metropoli 2025" dell'Area Metropolitana di Torino (costituita da Torino e i 37 comuni che le gravitano intorno ).

 

Figura 1. Le suddivisioni nella CM-To: i SLL del 2001 e 2011 (Istat); gli AIT del PTR 2011 (Regione Piemonte); le ZO della CMTo 2015

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Fonte: elaborazione propria;

Riferimenti: Documento di inquadramento socio-economico e territoriale per il Piano Strategico della Città Metropolitana di Torino, Ires Piemonte (2015)

 

Attualmente la CM si trova di fronte alla sfida di saper cogliere le diverse potenzialità provenienti dai singoli territori per attivare in maniera sinergica ed integrata le loro risorse, in vista della costruzione di un piano strategico unitario in grado di valorizzare le differenze territoriali presenti per una maggiore competitività dell'intera città metropolitana. Si tratta di una realtà fortemente complessa dato l'alto numero di comuni che lo compongono e la bassa densità abitativa; il divario è piuttosto evidente, soprattutto in termini di dotazioni e servizi, tra l'area metropolitana e la fascia montuosa. Dei 315 comuni totali, l'80% registra una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti a fronte di una enorme polarizzazione socio-economica del centro. La maggior parte dei comuni più piccoli si distribuisce nelle zone montuose, che rappresentano ben il 52% della superficie territoriale della CM; al contrario è in pianura (che copre solo il 27% della St) dove si concentra la maggior parte della popolazione, registrando una percentuale del 56% (dati Istat 2016). Questa disomogeneità tra area conurbata e territori esterni è causa di una separazione interna, ulteriormente incrementata dal grado di isolamento delle piccole realtà montane, con scarsa dotazione di servizi, attrezzature e infrastrutture, rispetto ai poli maggiori; vantano tuttavia un patrimonio di ricchezze naturalistiche unico, di peculiarità e specificità locali che in una logica strategica rappresentano le possibili leve di sviluppo per l'intera CM. Il Pinerolese e la zona delle Valli Susa e Sangone sono, dopo Torino, tra le più attrattive dal punto di vista turistico (soprattutto per la domanda/offerta sciistica); la fascia montuosa che si estende dal Pinerolese all'Eporediese comprende un arco di ricchezze paesaggistiche di inestimabile valore: in particolare molte sono le aree protette riconosciute a livello europeo tra i Siti di Interesse Comunitario (SIC) e le Zone di Protezione Speciale (ZPS) ; per citare un esempio, la Zona del Canavese è occupata per il 37% da aree SIC (qui si estende il Parco Naturale del Gran Paradiso). Dal punto di vista qualitativo in queste aree si riscontra una bassa percentuale di suolo consumato e una scarsa esposizione a fattori inquinanti (nettamente inferiore rispetto all'AMT e Torino). Di contro, a differenza dell'AMT, le sette zone esterne sono scarsamente popolate, con un indice di vecchiaia piuttosto significativo; alle dinamiche demografiche si legano quelle economiche, scende infatti la percentuale di addetti e sale il tasso di disoccupazione. La dotazione di servizi, imprese e infrastrutture si concentra prevalentemente nella fascia pianeggiante, dove sorgono i principali poli (Pinerolo, Avigliana, Ciriè, Rivarolo, Ivrea), centri attrattori per tutti i comuni che vi gravitano intorno. Stesso fenomeno riscontrato nei comuni delle Zone della fascia orientale, dove le funzioni maggiori sono collocate nei centri di Chivasso, Chieri e Carmagnola. E' evidente pertanto il divario tra l'offerta e la domanda complessiva, uno squilibrio che tende ad aumentare in maniera proporzionale a mano a mano ci si allontani dall' area centrale. A partire da queste differenze occorre costruire una strategia unitaria e competitiva. Questa è la sfida del prossimo futuro.

 

Tabella 1. Indicatori socio economici e territoriali per Zone omogenee della CM-To, (modello SIA, Ires Piemonte, 2015)

 

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Sigle: CMTo (Città Metropolitana di Torino); St (superficie territoriale); ab (abitanti); SIC (Siti di Interesse Comunitario); ZPS (Zone di Protezione Speciale); CSC (consumo di suolo complessivo); UL (unità locali); pmi (piccole e medie imprese); RD (rifiuti da raccolta differenziata); RU (rifiuti urbani); TPL (trasporto pubblico locale); CO2eq (CO2 equivalente, gas serra).

Fonte: Modello SIA (asse socio-economico, infrastrutturale e ambientale) - Ires Piemonte; Documento di inquadramento socio-economico e territoriale per il Piano Strategico della Città Metropolitana di Torino, Ires Piemonte (2015)

 

Conclusioni

Le Zone Omogenee potrebbero rappresentare di fatto l'opportunità per lo sviluppo complessivo della nuova Città metropolitana di Torino, attraverso l'integrazione tra polarità e specificità locali, grazie alle quali innescare un processo dinamico basato sulla convergenza tra le vocazioni degli stessi ambiti e i servizi offerti, in primo luogo pubblici. La morfologia oltre a disegnare i diversi paesaggi, è stata sicuramente uno dei principali fattori che ha influenzato le dinamiche socio-economiche all'interno della CM-To. Si tratta di una caratteristica costante in tutte le Zone omogenee.

La partizione delle Zone va vista pertanto come la scala dove convergono le specializzazioni delle singole realtà con i servizi di scala locale e metropolitana. Proprio in merito a questo, in conclusione dello studio, si intende lasciare degli interrogativi aperti. Innanzi tutto ci si chiede se le geometrie adottate dall'Ente siano funzionalmente corrette: un dubbio che sorge soprattutto in merito alla separazione dell'Area Metropolitana (Ait 9) in quattro zone lasciando la città di Torino come ambito a sé. Un ulteriore tema sul quale si vuole porre l'attenzione riguarda i rapporti tra enti, territori e politiche alle diverse scale istituzionali: tra le varie forme di cooperazione e associazionismo a livello locale/ intercomunale, le Zone Omogenee a livello intermedio e gli Ait a livello regionale c'è una completa separazione e frammentazione; non c'è dialogo tra i soggetti e ad ogni scala corrisponde una propria geometria. Ci si chiede a questo punto, quali potrebbero essere le politiche per indirizzare coerentemente le strategie di sviluppo di questi territori verso la stessa direzione. Le Unioni non sembrano capaci di svolgere questo compito se non in parte e le Fusioni stentano a costituirsi. Probabilmente le Zone Omogenee potrebbero rappresentare l'occasione per stabile la dimensione più idonea per incrociare ed integrare all'interno dello stesso disegno spaziale le politiche afferenti ai diversi livelli istituzionali. Ma come incentivarne ulteriormente la cooperazione, peraltro già fortemente presente? Come organizzare la gerarchia dei servizi metropolitani? Come superare la frammentarietà decisionale? Problemi che solo in parte la Delrio ha affrontato e che restano all'ordine del giorno.

 

Bibliografia

Crescimanno A., Dondona C.A, Ferlaino F., Lella L., Rota F.S. (2016), Documento di inquadramento socioeconomico e territoriale per il piano strategico della Città Metropolitana di Torino; Ires Piemonte, Torino.

Lella L., con il coordinamento e la supervisione del Dott. F.Ferlaino (2016), Il Pinerolese - Documento di analisi socio-economica e territoriale della Zona Omogenea n. 5 della Città Metropolitana di Torino; Ires Piemonte, Torino.

 

Per approfondimenti

http://www.cittametropolitana.torino.it/cms/risorse/territorio/dwd/pianificazione_strategica/pdf/Report_PS_IRES_totale_definitivo.pdf

 

 

 

 

Nota(1) Deliberazione del Consiglio metropolitano prot. n. 8932/2015 del 1° aprile 2015

Nota(2) Titolo IV, Capo I, Art.27 "Le Zone Omogenee" dello Statuto della CM di Torino (2015)

Nota(3) Torino Metropoli 2025, III Piano Strategico dell'AMT; Torino Internazionale, Torino, 2015

Nota(4) Rete Natura 2000, EU