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La Città metropolitana di Torino nel contesto metropolitano europeo E-mail

di  Questo indirizzo e-mail è protetto dallo spam bot. Abilita Javascript per vederlo. e Questo indirizzo e-mail è protetto dallo spam bot. Abilita Javascript per vederlo. (IRES Piemonte)

Introduzione

La legge n. 56/2014 pone fine alle numerose "grida manzoniane" che nel tempo il legislatore ha emanato per la realizzazione delle Città metropolitane. Il tratto distintivo della legge Delrio è quello di non intervenire sulla problematica confinaria assumendo, di fatto, l'esistente partizione provinciale per battezzare le 10 città metropolitane nazionali, cui aggiungere quelle definite dagli ordinamenti delle regioni a statuto speciale.

Viene superato così il cosiddetto problema della "ciambella" (di una Città metropolitana inserita nell'area vasta provinciale) e si è dato luogo alle città metropolitane (compresa Roma capitale) secondo un iter cha avrebbe dovuto concludersi entro la fine del 2014 e che è ancora, da concludersi. Questa "precauzione" legislativa di non toccare i confini provinciali ha una sua motivazione sia nella semplificazione (assunzione di confini già esistenti) sia nelle dinamiche sistemiche e territoriali che si sono sviluppate intorno alle grandi città: "I sistemi locali di Cagliari, Milano, Roma, Bologna e Genova (pur essendo tutte unità territoriali inter-provinciali) approssimano bene, in termini demografici, le città metropolitane di riferimento, concentrando ciascuno almeno l'80 per cento della popolazione residente."(ISTAT, 2015). Per le altre Città metropolitane, sebbene la situazione non sia così definita, la tendenza verso l'area vasta metropolitana è del tutto evidente.

Anche nelle situazioni dove maggiore è stata la stabilità dei flussi casa-lavoro la tendenza dei sistemi locali delle aree metropolitane a diventare aree vaste "quasi-provinciali" è evidente. Il caso di Torino in tal senso è emblematico: l'area di gravitazione del pendolarismo lavorativo espressa da Torino e dai suoi comuni di prossimità è passata dai 34 comuni del 1981 ai 43 del 1991 ai 70 del 2001, fino a giungere a 112 comuni nel 2011, equivalenti a 1,7 milioni di abitanti, cioè più del 70% della popolazione della Provincia.

Dal punto di vista economico la legge Delrio individua nel Piano strategico lo strumento intorno cui costruire la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale del proprio territorio. Come afferma la legge, si intende costruire attraverso l'adozione e l'aggiornamento annuale del Piano strategico triennale del territorio metropolitano, "un atto di indirizzo per l'ente e per l'esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all'esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza".

 

Torino e le altre metroregioni

Come è variata negli anni più recenti la forza del capitale territoriale e delle sue forme specifiche di capitale naturale, insediativo, cognitivo e culturale, sociale. Qual è entro questa cornice la forza competitiva globale delle nostre città metropolitane?

Una valutazione in tal senso è stata fatta dall'IRES nel 'Documento di inquadramento socioeconomico e territoriale per il piano strategico della Citta' metropolitana di Torino'.

Per valutare il posizionamento della CM italiane in Europa sono state raccolte 73 variabili (cui si somma la variabile relativa all'estensione superficiale), strutturate secondo quattro sub-assi: Demografia, Reddito, Dotazioni e Attività/innovazione.

Si tratta di variabili che leggono soprattutto la componente socioeconomica del modello S.I.A. dell'IRES-Piemonte (SIA-Socioeconomico-Infrastrutture-Ambiente), un modello multicriteri che misura fondamentalmente il capitale territoriale delle metropoli europee.

 

Figura 1. Il modello multicriteri S.I.A. per l'analisi territoriale.

2.Rota_Tab.1

Fonte: Crescimanno A., Ferlaino F., Rota F., 2010

 

Il campione di indagine è costituito dall'insieme delle metroregioni europee (278 realtà al 2013). Le Metropolitan Regions sono di livello NUTS3 o di una combinazione di NUTS3 contigui, che definiscono una agglomerazione di almeno 250.000 abitanti. Queste agglomerazioni sono state identificate per mezzo dell'Urban Audit' delle Functional Urban Area (FUA) e comprendono almeno un NUTS3. Se un NUTS3 adiacente ha più del 50% della popolazione metropolitana che vi risiede, allora e incluso nella metroregione.

Il dataset utilizzato per il benchmarking deriva dai dati Eurostat.

Nel nostro caso si sono utilizzate 73 variabili socioeconomiche che restituissero gli aspetti demografici (25 variabili), di reddito (8 variabili), dotazione (21) e attività/innovazione (18) che alimentano lo sviluppo dei territori.

Le variabili così selezionate sono quindi state standardizzate in modo che le informazioni contenute in ogni variabile siano riportate a un comune campo di variazione (deviazione standard nulla e media uguale a zero) e adeguate nel segno (ad esempio è negativa la variabile standardizzata della quota di ultrasessantacinquenni). In questo modo i valori più elevati rappresentano sempre una condizione di vantaggio territoriale e sviluppo.

 

I risultati

Diciamolo subito, i risultati per le metroregioni italiane non sono confortanti. Questo può voler dire che il NUTS3, cioè la dimensione provinciale, è una scala che introiettando una parte consistente del territorio rurale mette a nudo alcune criticità italiane di tale contesto. Tuttavia la comparazione è legittima e omogenea con la scala degli altri paesi europei simili all'Italia per organizzazione. Anche con queste avvertenze la situazione resta sconfortante.

La prima metroregione italiana che appare nel ranking complessivo della nostra analisi è Milano, al 91.mo posto, poco dopo Liverpool (84.mo), Berna (85.mo), Costanza (87.mo) e poco prima di Bonn (91.mo), Lione (90.mo), Brema (89.mo), Riga (88.mo).

Segue Bologna al 134.mo posto, quindi Firenze (143.mo), Roma (164.mo), Torino (215.mo), Venezia (222.mo), Genova (226.mo).

Le città metropolitane meridionali sono agli ultimi posti della classifica generale con Napoli al 246.mo posto, Bari (257.mo), Cagliari (260.mo), Catania (272.mo), Palermo (274.mo), Messina (275.mo). Peggio delle città metropolitane siciliane riescono a fare solo la città di Galati in Romania e le città di Atene e Salonicco (ultima della lista, al 278.mo posto) in Grecia.

Questi risultati appaiono ancora più significativi se si comparano con i risultati delle prime ricerche di ranking svolte in Europa e in Italia. Nelle prime ricerche comparative fatte sulle aree metropolitane (ad esempio nel famoso studio della GIP-Reclus, Les villes européennes, del 1989, coordinato da Roger Brunet) le città italiane emergevano ai posti più alti della classifica: su 165 città metropolitane Milano emergeva al terzo posto, solo dopo Londra e Parigi; Roma al sesto posto insieme a Bruxelles e Barcellona; Torino al dodicesimo posto dopo Rotterdam e Zurigo e prima di Lione e Ginevra; Napoli al diciottesimo posto (circa metà classifica) dopo Marsiglia e prima di Siviglia e Strasburgo. Il resto delle città del sud dell'Italia già allora occupavano le ultime posizioni della classifica.

Si evidenziava la dicotomia Nord-Sud con il Meridione ancora incapace di agganciarsi alle produttività medie europee nonostante le diverse politiche 'ad hoc' susseguitesi (tentata industrializzazione pubblica, incentivi all'industrializzazione privata, sostegno della domanda attraverso sovvenzioni e ammortizzatori pubblici, ecc.).

Questa situazione, come dimostrano molte ricerche dei primi anni duemila, si mantiene fino al sopraggiungere della crisi del 2008. Nel ventennio intermedio tra la caduta del muro di Berlino e la crisi del 2008 l'emergere e l'integrazione delle grandi città e capitali delle repubbliche ex-socialiste nell'Unione Europea ha ridimensionato e reso più opaco il ruolo internazionale delle città metropolitane italiane (Rozemblat, Cicille, 2003).

Presagi di crisi, dovute alla specializzazione produttiva in settori tradizionali e a bassa tecnologia, tipicamente italiana, sono sempre stati dati e si sono maggiormente accentuati negli anni duemila ma solo negli anni più recenti "gli studi prendono atto che la profonda azione della crisi ha rimesso in discussione molte convinzioni radicate riguardo ai processi economico-territoriali dell'Italia del Nord, di cui è evidente anche la perdita di competitività rispetto a altre regioni europee."(Scaramellini, 2015, p. 443).

E' quanto si registra, come abbiamo visto, anche su scala metroregionale: le città metropolitane del centro e nord Italia perdono decisamente competitività mentre quelle del sud vengono schiacciate verso posizioni terminali.

Se si scende nel merito si possono individuare sia i percorsi che le diverse caratteristiche delle sfere considerate, quella demografica, del reddito, delle dotazioni, delle attività e innovazione.

La città metropolitana di Torino è in tal senso un esempio eclatante.

Due città metropolitane erano simili a Torino alla fine degli anni ottanta e inizi novanta: Stoccarda e Lione. Posizioni simili si mantenevano nella ricerca commissionata dall'IRES e dalla Fondazione Agnelli (Conti, 1989; Conti, Spriano, 1990) dove Torino appare insieme a Stoccarda e Lione quale 'città in transizione industriale e tecnologica positiva'.

Oggi la situazione è notevolmente diversa. Nell'analisi svolta (IRES, 2016) sulle metroregioni Torino appare al 207.mo posto su 276 posizioni totali mentre Stoccarda è al 15° posto e Lione al 93°.

Le caratteristiche sembrano assumere alcuni tratti nazionali significativi:

  • Torino è al 207.mo posto ed è simile alle medie città tedesche per quanto concerne la demografia;
  • per il reddito è al 189.mo ed è più vicina alle medie città francesi;
  • per la struttura occupazionale e la dotazione di risorse umane è al 220.mo posto ed è simile ad alcune importanti città polacche e a alcune capitali e grandi città del sud Europa quali Genova, Roma e Lisbona;
  • per le attività e l'innovazione Torino è al 159.mo posto ed è simile alle medie città francesi innovative.

Un posizionamento sicuramente critico che dipende in primo luogo (ma occorrerà dimostrarlo) dall''effetto Paese', la cui decrescita ha trascinato verso il basso la dinamica positiva delle metropoli del nord (e di Torino in particolare) nonché dall'effetto 'composizione territoriale', relativo al fatto che la Città metropolitana di Torino comprende ben 316 comuni di cui molti periferici e marginali.

Che fare? Il percorso non permette facili scorciatoie.

i. Occorre ricostruire una vision territoriale: un Piano nazionale delle Città metropolitane di medio periodo che individui i cluster metropolitani competitivi e muova verso una loro integrazione con i loro territori regionali L'ANCI (2017) in modo volontaristico ha creato una piattaforma che muove in questa direzione e il Dipartimento per gli affari regionali e delle autonomie ha curato dei Dossier, insieme a Istat, delle città metropolitane (DARA, 2017). Resta da costruire la visione unitaria e gli strumenti di intervento.

ii. Occorre ricostruire il rapporto dialogico e di recipricità tra i cluster metropolitani e gli ambiti territoriali più periferici, tra i nodi metropolitani centrali e i territori di prossimità. Il policentrismo metropolitano non esiste senza lo spazio e i luoghi degli ambiti territoriali, dell'attività della provincia, talvolta periferica e marginale ma che contribuisce a formare l'identità regionale e metropolitana.

iii. Decisivo è infine, last but not least, l'ancoraggio all'innovazione tecnologica attraverso la costruzione di una Smart Specialisation Strategy, che identifichi i vantaggi competitivi e le specializzazioni tecnologiche più coerenti con il proprio potenziale innovativo e su queste faccia convergere i differenti investimenti pubblici e privati in un'ottica di medio periodo.

Esistono risorse: nel 2015 è stato approvato dall'Italia e dalla Commissione Europea (CE), il Programma Operativo Nazionale "Città Metropolitane 2014-20" (PON Metro) con risorse FESR e FSE. Secondo quanto sostenuto dal ministro della Coesione territoriale Claudio De Vincenti "esistono 2,1 miliardi di euro per finanziare i progetti presentati dalle Città metropolitane e dai capoluoghi di provincia". Nel 2016 l'Agenda urbana europea, sorta a seguito del Patto di Amsterdam, ha riconosciuto 12 sfide per le grandi città europee e ha definito 8 dei relativi partenariati:

Le sfide sono: 1) inclusione dei migranti e dei rifugiati (coordinato dal comune di Amsterdam), 2) qualità dell'aria (coordinato dai Paesi Bassi), 3) povertà urbana (coordinato da Belgio e Francia), 4) alloggi (coordinato dalla Slovenia), 5) economia circolare (Oslo), 6) posti di lavoro e competenze professionali nell'economia locale (coordinato dalla Romania e dalle città di Jelgava e Rotterdam, in Lettonia e nei Paesi Bassi), 7) adattamento ai cambiamenti climatici, 8) transizione energetica, 9) uso sostenibile del territorio e soluzioni fondate sulla natura, 10) mobilità urbana (coordinato dalla Repubblica ceca e dalla città di Karlsruhe, in Germania), 11) transizione digitale (coordinato dall'Estonia e dalle città di Oulu e Sofia, in Finlandia e in Bulgaria), 12) appalti pubblici innovativi e responsabili.

Manca ancora l'Italia.

Una cosa è certa: entro questo nuovo contesto la rendita, su cui si è costruita molta economia finanziaria e molte delle politiche urbane pre-crisi, ritorna ad essere un epifenomeno, un indicatore della capacità dei territori di connettersi al mondo e di competere, innovarsi, rigenerarsi, produrre.

 

Bibliografia

ANCI: http://www.agendaurbana.it/

Conti S. e Spriano G., 1990, Effetto città. Sistemi urbani e innovazione: prospettive per l'Europa degli anni novanta, Fondazione Agnelli, Torino.

Conti S., 1989, Il Piemonte nella rete urbana europea, in IRES, Relazione sulla situazione economica, sociale e territoriale del Piemonte 1986, Rosenberg & Sellier, Torino, pp. 397-414.

DARA: http://www.affariregionali.it/comunicazione/dossier-e-normativa/i-dossier-delle-città-metropolitane/

Ferlaino F., Crescimanno A., Dondona C.A., Lella L., Rota F.S., 2016, Documento di inquadramento socioeconomico e territoriale per il piano strategico della Citta' metropolitana di Torino (PSCMTO), in

file:http://www.digibess.it/fedora/repository/object_download/openbess:TO082-01933/PDF/openbess_TO082-01933.pdf

GIP-RECLUS (1989), Les villes européennes. Rapport pour la DATAR, La Documentation Francaise, Paris.

ISTAT, 2015, La nuova geografia dei sistemi locali, ISTAT-STEALTH, Roma,

Rozenblat C., Cicille P., 2003, Les villes européennes. Analyse comparative, Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, (DATAR) La Documentation française, Paris.

Scaramellini G., 2015, La megalopoli padana nella globalizzazione e nella crisi del XXI secolo. Riflessione dui modelli interpretativi applicati al territorio dell'Italia del nord, Rivista Geogr. Ital., 122, pp. 423-464.