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La città metropolitana: speranze di una visione e realtà dei dismorfismi E-mail

di  Questo indirizzo e-mail è protetto dallo spam bot. Abilita Javascript per vederlo. (Direttore ANCI Piemonte)

Introduzione

In occasione del terzo anniversario dalla legge istitutiva delle Città Metropolitane, la definizione della loro fisionomia risulta essere un esercizio ancora confinato nel campo delle speculazioni di natura teorica, e ben poco aderente alla realtà dei fatti. In altre parole, la realtà dei fatti e soprattutto l'analisi dei dati portano inevitabilmente l'interprete a fornire ancora una fotografia riduttiva delle potenzialità dell'ente, finora largamente inespresse, e non priva di elementi di precarietà nell'assetto istituzionale, organizzativo e finanziario.

Quindi una fotografia per molti versi "sfocata", che senza dubbio confligge con le finalità istituzionali e con le funzioni che la legge ha assegnato a questi nuovi enti costituzionalmente necessari, e che erano ammantate da un'enfasi la cui credibilità risulta essere ormai inversamente proporzionale allo scorrere del tempo.

Riassumendo gli aspetti più salienti della visione del legislatore del 2014, va ricordato anzitutto che, fin nelle loro finalità istituzionali, le città metropolitane sono state individuate come uno strumento utile anzitutto al Paese, piuttosto che alle comunità locali di riferimento.

Ciò è chiaramente desumibile, ad esempio, dall'insistenza con la quale il legislatore ha affidato loro un compito generale di "cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano", nonché una proiezione esterna delle proprie relazioni istituzionali molto estesa, perfino fuori dai confini nazionali, con le omologhe aggregazioni urbane europee. Per arrivare, infine, ad assegnare loro nuove e inedite funzioni amministrative, coerenti con il ruolo di regia dello sviluppo territoriale.

 

La 'vision' metropolitana

La combinazione delle finalità istituzionali con un ampio spettro di relazioni abilitanti e con specifiche funzioni innovative doveva essere (recte: forse può essere ancora) un buon viatico per consentire lo sviluppo di una visione realmente olistica dei nuovi enti: cioè lo sviluppo di una forma realmente evoluta dell'amministrazione di area vasta, che non fosse limitata alla somma casuale delle sue funzioni amministrative, ma che potesse sostenere con efficacia un'inedita alleanza strategica tra lo Stato e le grandi aree conurbate.

Una visione di questo genere avrebbe richiesto (e senz'altro avrebbe giustificato) importanti investimenti da parte dello Stato, affinché le città metropolitane incarnassero una missione propulsiva dello sviluppo territoriale, emancipandosi una volta per tutte dall'eredità del passato "provinciale". Di tali investimenti, a oggi, non vi è tuttavia alcuna traccia.

A questo riguardo, bisogna anche ricordare che il legislatore del 2014 aveva segnato una linea di profonda discontinuità rispetto alle pre-esistenti province, proprio allo scopo di fondare un nuovo "patto territoriale" tra lo Stato e alcune Autonomie Locali: un patto capace di "saltare" il livello di governo regionale e le inevitabili mediazioni con esso, quindi un accordo diretto, per molti versi esclusivo e molto innovativo per la tradizione amministrativa italiana.

Tale specifica finalità veniva esaltata dalla previsione di ampliamento della potestà di auto-organizzazione dei nuovi enti per via statutaria e regolamentare, lasciando la garanzia dell'unitarietà di disciplina alle poche norme di legge statale che, nella legge 56/2014, regolano il sistema elettorale e la forma di governo delle città metropolitane.

La scelta del legislatore, quindi, era funzionale alla differenziazione dei singoli enti metropolitani rispetto alle differenti esigenze territoriali, attraverso il palese invito a che ogni metropoli definisse la propria specifica morfologia, soprattutto nelle relazioni con il livello di governo comunale e le sue forme associative. Anche in questo caso, bisogna constatare che la differenziazione auspicata dal legislatore non si è realizzata in alcuna delle dieci città metropolitane delle regioni a statuto ordinario.

Ha invece prevalso la tendenza all'isomorfismo, che è antica quanto la tradizione amministrativa italiana; probabilmente ha inciso anche l'effetto delle legislazioni regionali di riordino delle funzioni ex-provinciali, che hanno spinto le città metropolitane a reclamare (nella maggior parte dei casi) quasi tutte le medesime funzioni del precedente regime, come se la forza di ri-accentramento gestionale esercitata dalle regioni dovesse essere controbilanciata con una forza di segno opposto, volta a conservare più che a innovare.

L'effetto realmente paradossale di questa tensione è che le città metropolitane risultano così avere ancora una fisionomia "ibrida" e non definita, nella quale risultano mescolate in modo quasi randomico le funzioni gestionali rivolte ai cittadini (tipiche delle ex-Province) e le funzioni di coordinamento e supporto all'attività dei comuni.

Nei fatti, la coesistenza di attività di ben differente natura tra loro (e rispondenti a due visioni differenti di ente) ha quindi prodotto la replica "in sedicesimo", o meglio un simulacro della precedente identità di ruolo, come se le città metropolitane fossero ancora elette direttamente dai cittadini, e a questi dovessero rispondere dei risultati della propria azione amministrativa e dei servizi erogati. Ma il mantenimento di uno stock significativo di funzioni di tipo tradizionale ha prodotto l'ulteriore effetto di non consentire un adeguato sviluppo dei nuovi compiti rivolti alle amministrazioni comunali, le quali – dopo la riforma – sono invece la causa genetica della forma concreta di governo e, in quanto principale shareholder, dovrebbero essere beneficiarie di una particolare attenzione da parte delle città metropolitane.

 

Il dismorfismo metropolitano

Nell'individuare le cause dirette dell'attuale dismorfismo delle città metropolitane non si può tacere quella che ha prodotto gli effetti più radicali, in senso negativo, e che rappresenta la controprova del fatto che la "scommessa" fatta dal Parlamento sui nuovi enti a rilevanza costituzionale è stata sorretta fin dall'inizio da una convinzione piuttosto modesta. Si tratta ovviamente delle politiche di finanza pubblica nazionale che, almeno fino al 2016, hanno segnato una continuità in negativo tanto per le città metropolitane quanto per le province, seppur in presenza di una sostanziale divaricazione degli orizzonti tra le prime e le seconde, che la legge 56/2014 aveva prefigurato e che poi, per ciò che concerne le province, è stata rinnegata dagli esiti del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016.

Si pensi che per il solo 2017, il prelievo di risorse proprie delle città metropolitane per contribuire all'equilibrio della finanza pubblica nazionale ammonterà alla considerevole cifra di 876,75 milioni di euro. Nello specifico della Città Metropolitana di Torino, i contributi dovuti quest'anno allo Stato soltanto per effetto della legge finanziaria per il 2015 ammontano ad Euro 78.837.206,79 e a tale prelievo si devono aggiungere il saldo negativo delle cd. "assegnazioni da federalismo fiscale" (1) per Euro 33.824.018,81 e gli ulteriori oneri per il contenimento dei cd. "costi della politica" e altre riduzioni per euro 22.001.385,84, derivanti dalle misure disposte dall'art. 19, comma 1 e dall'art. 47, comma 2, lett. a) b) c) del D.L. 66/2014

E' di tutta evidenza che il permanere di un simile atteggiamento da parte dell'erario non solo contraddice ampiamente le finalità della riforma del 2014, ma pone un serio interrogativo sulla effettività delle norme di legge che, in costanza di previsioni costituzionali (mai messe in discussione per le città metropolitane, nemmeno nell'inter-regno antecedente il referendum del 4 dicembre 2016), avrebbero dovuto consentire almeno a questi enti la piena esplicazione della loro autonomia tributaria e finanziaria (2).

Per quanto detto fin qui, si deve constatare l'evidente discrasia tra le ambizioni (forse ormai velleitarie) di un disegno e uno sviluppo armonico ed olistico delle città metropolitane, e una realtà in cui prevalgono invece i dismorfismi e nella quale la "foto di gruppo" degli enti di area vasta deputati allo sviluppo strategico delle grandi aree del Paese non può che essere precaria e sfocata . La Città Metropolitana di Torino, che spesso è stata considerata paradigmatica per molti aspetti di questa controversa riforma, riflette (purtroppo) molto bene la situazione descritta.

Quanto al primo e al secondo aspetto citati in apertura, nel caso torinese il dismorfismo organizzativo e funzionale è infatti piuttosto evidente, data anche la scelta del legislatore regionale di riassegnare all'ente alcune funzioni di tipo gestionale già precedentemente gestite dalla ex-Provincia di Torino: una scelta che ha accentuato la connotazione "ibrida" delle finalità e del concreto assetto funzionale dell'ente.

 

Il governo di minoranza

Queste caratteristiche sono poi aggravate dalla difficoltà di esprimere un deciso indirizzo politico e di governo per l'ente in esito alle elezioni di fine 2016 , che non hanno consegnato una maggioranza politica stabile o, per meglio dire, che hanno composto un Consiglio Metropolitano con una maggioranza assoluta di consiglieri appartenenti a forze politiche che sono all'opposizione rispetto alla forza politica cui appartiene il vertice dell'amministrazione, cioè il Sindaco Metropolitano.

Si è determinata quindi l'anomalia di un "governo di minoranza", che è nei fatti uno degli esiti possibili di un sistema elettorale di secondo grado basato sul voto ponderato, nel quale devono peraltro combinarsi un organo di derivazione elettiva (il Consiglio) con un organo che trae la propria forza direttamente dalla legge (il Sindaco Metropolitano), e che non è legato al primo da un rapporto fiduciario costituito – come invece accade nei normali sistemi elettorali locali – fin dal momento genetico della formazione delle liste elettorali.

Nella Città Metropolitana torinese accade quindi che il capo dell'amministrazione non possa disporre di una maggioranza stabile in Consiglio e che, quindi, non possa nemmeno fondare un programma di mandato, cioè la conditio sine qua non per orientare l'azione dell'ente per il periodo nel quale il Sindaco metropolitano è chiamato a governare. Tutto ciò potrebbe risultare perfino avvincente sul piano meramente teoretico, se non fosse che un sistema elettorale di questo tipo rende estremamente difficile governare e determina un indirizzo politico pericolosamente flebile e rarefatto sul piano dell'efficacia potenziale.

A questo aspetto del problema, si aggiunga uno sguardo da vicino alle reali possibilità di azione degli organi di governo, che portano inevitabilmente a conclusioni ancor più critiche. Nella forma di governo metropolitano, il potere esecutivo è infatti concentrato quasi del tutto nelle mani del Sindaco Metropolitano, poiché gli altri attori di tale potere – cioè i Consiglieri Delegati – sono "costretti" a esercitare un ruolo bifronte che non può trovare una soluzione accettabile alle condizioni attuali.

Essi, infatti, da un lato dovrebbero interpretare un ruolo di natura assessorile, cioè rappresentare l'ente prima che la maggioranza (o minoranza) politica che lo governa. In forza di tale ruolo, dovrebbero essere abilitati a interagire con il territorio e i vari rappresentanti degli interessi diffusi. Ma un simile ruolo è piuttosto difficile da svolgere in assenza di qualsivoglia remunerazione della carica e con oggettive limitazioni perfino al rimborso delle spese sostenute per l'attività istituzionale.

D'altro canto, essi devono però anche svolgere la propria funzione di Consiglieri metropolitani, quindi "spogliarsi" delle funzioni esecutive e di tanto in tanto "vestirsi" delle ben differenti funzioni di indirizzo politico, che sono proprie del Consiglio e delle sue dinamiche di maggioranza/opposizione. Si giunge quindi alla facile conclusione che il potere (e l'onere) di governare l'ente venga inevitabilmente spostato sull'unico organo della Città Metropolitana che non è eletto nemmeno dal - pur singolare - corpo elettorale di riferimento per l'ente.

 

Per concludere

Le criticità di ordine finanziario, già prima citate in sintesi nei "numeri" del prelievo previsto per il 2017, si riflettono allo stesso modo sull'efficacia di azione dell'ente, ben rappresentata dalla difficoltà di elaborare il principale strumento di programmazione strategica dell'ente, previsto dal D.lgs. 118/2011 in sostituzione della vecchia Relazione Previsionale e Programmatica, cioè il Documento Unico di Programmazione.

Nella bozza che è stata posta all'attenzione del Consiglio Metropolitano di Torino nelle prime settimane del mese di Aprile, si legge chiaramente la precarietà di un documento che dovrebbe fondare delle strategie territoriali , un assetto che, quindi, la riforma non ha definito se non superficialmente e lasciando – come accennato - ampie lacune.

Ma un ulteriore segnale di disinvestimento e di sfiducia dello Stato è ravvisabile nella restrizione, confermata dalla legge di bilancio 2017, dell'orizzonte temporale di programmazione che è limitato al solo primo anno del triennio di riferimento, a causa dell'impossibilità di assumere impegni per un periodo temporale più lungo.

Per il primo anno, quindi, il DUP contiene dati e impegni quantomeno realistici, ma deve essere derubricato alla categoria "libro dei sogni" per i restanti due. Va da sé che un documento così precario non possa entrare nel dettaglio delle risorse finanziarie e dei relativi impegni in favore del territorio.

Ma se così è, non si comprende nemmeno il senso e lo sforzo per redigerlo o per conquistare una maggioranza di consiglieri metropolitani che lo approvi, se non nei termini di un mero adempimento formale a ciò che la legge prevede, destinato poi a restare, purtroppo, soltanto sulla carta.

 

Bibliografia

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ORLANDO M., Le funzioni fondamentali delle nuove Province: genesi storica, contenuti operativi e questioni interpretative ancora aperte, Paper di ricerca di Accademia per l'Autonomia, 2014

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PIZZETTI F., Una grande riforma istituzionale: la legge n. 56 del 2014 (legge Delrio), in Astrid Rassegna, n. 9/2014

PIZZETTI F., La riforma degli enti territoriali. Città metropolitane, nuove province e unione di comuni, Giuffrè, 2015

SERVETTI D., Il riordino delle funzioni provinciali nella legge Delrio e nel primo anno di attuazione, ne Il Piemonte delle Autonomie, Anno II, n.2 - 2015

STERPA A., Un "giudizio in movimento": la Corte costituzionale tra attuazione dell'oggetto e variazione del parametro del giudizio, in Federalismi.it, 8, 2015.

 



 

 

 

Nota(1) Il saldo è determinato dall'assegnazione del Fondo Sperimentale di Riequilibrio 2014 decurtato, in particolare, della prima "spending review" prevista dal D.L. 95/2012

Nota(2) Ogni valutazione sulla compatibilità del quadro legislativo ordinario rispetto ai principi costituzionali riguardanti l'autonomia finanziaria degli enti locali deve necessariamente partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 50 del 2015. Tra i molti qualificati commenti su quella pronuncia, si v. A. STERPA, Un "giudizio in movimento": la Corte costituzionale tra attuazione dell'oggetto e variazione del parametro del giudizio, in Federalismi.it, 8, 2015