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Gli AIT, ausilio per il ridisegno delle Province

Tra le sfide che l'amministrazione regionale dovrà sviluppare nei prossimi mesi, la ridefinizione del disegno territoriale delle Province (ai sensi dell' art. 17 del d.l. n. 95-2012 per la revisione della spesa pubblica) rappresenterà certamente un appuntamento importante. In questo, il Governo si è limitato a fornire alcune indicazioni molto generali (soppressione delle Province con popolazione inferiore a 350.000 abitanti o superficie inferiore ai 2.500 chilometri quadrati), delegando ai singoli enti regionali il compito di individuare le nuove Province e i territori di loro competenza.

La tesi sostenuta in questo articolo è che si tratterà di un compito gravoso e difficile, che avrà bisogno di essere giustificato dal punto di vista scientifico, oltre che politico, ma senza che questo implichi necessariamente l'elaborazione di nuove analisi. Per la redazione del nuovo Piano territoriale regionale (Ptr) è stato infatti prodotto un ricco bagaglio di conoscenze e interpretazioni del territorio piemontese che potrebbe essere utilmente considerato nel processo di ridisegno delle Province piemontesi. Più specificatamente, la suddivisione del territorio regionale in Ambiti di integrazione territoriale (Ait), veicola una rappresentazione a maglia intermedia delle dinamiche regionali su cui esiste ampio consenso e che può certamente aiutare l'identificazione dei nuovi confini provinciali. Questo tenendo però a mente che gli Ait non costituiscono una "fotografia" del territorio regionale, ma l'esito di una lettura interpretativa, realizzata in un preciso momento storico e con un preciso intento politico. Come afferma Cabodi, la rappresentazione del Piemonte per Ait "non si limita a individuare e descrivere le componenti e le relazioni strutturali del territorio piemontese, ma le seleziona, le interpreta e le valuta in termini di: potenzialità, grado di negoziabilità delle loro trasformazioni e criticità" (2012). Gli Ait sono le unità di intervento di base assunte dalla pianificazione territoriale regionale per: attivare e mettere in rete gli attori territoriali; connettere le reti degli attori e delle "risorse immobili" locali con le risorse "mobili" circolanti nelle reti sovralocali; distribuire lo sviluppo in relazione alle potenzialità specifiche e ai vincoli di sostenibilità dei sistemi locali; distribuire l'occupazione, gli insediamenti e i servizi nello spazio regionale in modo da favorire pari opportunità di accesso. Oltre che nella redazione delle Norme di Attuazione del Ptr, il riferimento alla suddivisione in Ait è infatti presente anche nel Documento Unico di programmazione - Dup (Regione Piemonte, 2008a) e nei Programmi territoriali integrati - Pti (Regione Piemonte, 2008b).

 

Il nuovo Piano territoriale regionale del Piemonte

Circa un anno fa il Consiglio Regionale del Piemonte, ha approvato in via definitiva il testo nuovo Piano territoriale regionale del Piemonte (con delibera DCR n. 122-29783 del 21 luglio 2011). Rispetto al precedente (del 1997), il nuovo Ptr rappresenta una novità sotto diversi punti di vista e si inserisce nel processo in atto di rapporti innovativi tra l'ente regionale e gli altri enti territoriali. Innanzitutto, costituisce un'innovazione dal punto di vista degli strumenti della pianificazione regionale. Il nuovo Ptr si presenta, infatti, come "piano di nuova generazione" (Conti e Salone, 2011), attraverso cui la Regione sviluppa un nuovo approccio alla pianificazione del territorio. Attraverso il Ptr, la Regione intende infatti assumere il ruolo di "integratore di sistemi locali territoriali" (Regione Piemonte, 2011a), ossia facilitatore dei processi di mobilitazione e valorizzazione delle risorse entro contesti istituzionali e sistemi di relazioni identificabili. La linea di ragionamento seguita è che forme efficaci e sostenibili di sviluppo si attivano più facilmente in presenza di una buona dotazione di capitale territoriale (l'insieme localizzato di beni comuni ambientali, storico-culturali, infrastrutturali e relazionali; Dematteis, 2001) e progettualità. Di fronte alla frattura che si è consumata fra Stato e società civile, la sfida assunta dal Ptr è quindi la costruzione di un sistema policentrico di "spazi politici locali" da cui partire per realizzare una comune visione del futuro: spazi che siano ad un tempo "terreni istituzionali e comportamentali", dove gli attori esprimono percezioni, saperi e competenze, e "arene di elaborazione collettiva", entro cui portare a sintesi le decisioni maturate alle diverse scale (Conti e Salone, 2011)¹. I territori, entro cui queste condizioni si realizzano, diventano le unità di intervento di base della nuova pianificazione regionale

L'importanza del nuovo Ptr risiede però anche nell'iter di elaborazione che ne è stato alla base. Esso è infatti l'esito di un ingente sforzo di tipo analitico e interpretativo (Cabodi, 2012), che ha visto il coinvolgimento di numerosi accademici, ricercatori e esperti del territorio regionale. Gli Ambiti di Integrazione Territoriale sono il risultato di questa lettura del territorio e mettono in luce il modello policentrico del Piemonte. I materiali preparatori², nello specifico, forniscono indicazioni importanti sulle trasformazioni e le dinamiche socio-culturali in atto nella regione. Inoltre, rappresentano una visione del futuro assetto territoriale del Piemonte su cui esiste un ampio consenso. Se è infatti vero che l'iter del Ptr si è sviluppato 'sotto' la Giunta presieduta da Mercedes Bresso, l'approvazione definitiva del testo del piano è arrivata con la Giunta successiva, presieduta da Roberto Cota, che ne ha condiviso l'impostazione e i contenuti (Regione Piemonte, 2011a). È quindi un documento con una forte valenza politica oltre che scientifica, di cui, però, sembra vi sia una limitata consapevolezza.

Non è certo questa la sede per ricostruire nel dettaglio la ricchezza delle analisi e delle rappresentazioni che sono alla base del Ptr. Tuttavia, è evidente che si tratta di un prezioso bagaglio di conoscenze che dovrebbe poter essere valorizzato a tutti i livelli decisionali. In particolare, una delle elaborazioni più originali consiste nella suddivisione del territorio regionale in "territori di progetto", ossia sistemi territoriali di dimensione intermedia tra il Comune e la Provincia, che formano la trama di base dell'azione di governo.

 

Gli Ambiti di integrazione territoriale (Ait).

Nel nuovo Ptr l'obiettivo della Regione è stato quello di organizzare l'azione della pianificazione territoriale regionale entro una rete policentrica di sistemi territoriali locali. Ciò si è tradotto in un complesso processo di identificazione e delimitazione di questi territori. Per il Ptr, le forme di regionalizzazione politico-amministrativa comunemente utilizzate in Italia hanno infatti una dimensione che mal si adatta ad affrontare in modo tecnicamente efficace i problemi dello sviluppo territoriale (Conti e Salone, 2011). I ritagli della Provincia e del Comune sono rispettivamente troppo ampi e troppo piccoli mentre partizioni di tipo sub-provinciale quali Comunità montane, Unioni di Comuni e Area metropolitana, si muovono in una prospettiva di grande incertezza istituzionale e, comunque, non 'coprono' la totalità del territorio nazionale (e regionale).

Per garantire l'operatività della nuova programmazione (Regione Piemonte, 2005; 2007 e 2009) la Regione ha deciso allora di affiancare al ritaglio politico-amministrativa vigente una nuova ripartizione, costruita sulla considerazione dei processi cognitivi sedimentati e delle interrelazioni tra i soggetti che abitano il territorio mettendo ordine ai Sistemi Locali del Lavoro dell'ISTAT ritagliati senza tenere conto di tutte le polarità urbane presenti in regione e senza rispettare i confini provinciali.

Le unità di base di questa ripartizione sono gli Ambiti di integrazione territoriale (Ait): porzioni di territorio di livello intermedio tra il Comune e la Provincia, ritenute efficaci dal punto di vista della territorialità espressa sia dalle relazioni casa-lavoro che dagli attori e dai processi di costruzione di una progettualità collettiva (Regione Piemonte, 2009). Coerentemente con una concezione del territorio quale contesto che non è solo una piattaforma contenente le convenienze localizzative classiche (posizione, dotazioni, fertilità, accessibilità ecc.), ma è il prodotto di pratiche sociali (Buran, 2010), gli Ait emergono nel panorama piemontese quali formazioni territoriali di regolazione socio-economica, che non si riconoscono nel tradizionale ritaglio burocratico, ma identificano un nuovo "scenario" per l'attivazione di progettualità strategicamente rilevanti per il sistema regionale.

Il nuovo Ptr si propone di identificare questi sistemi perimetrandone i territori di riferimento e evidenziandone gli elementi strutturanti, le potenzialità e le criticità (Regione Piemonte, 2011a e 2011b). I documenti di piano che descrivono questo processo sono diversi e partono dal Quadro di Riferimento Strutturale (Regione Piemonte, 2007) dove è contenuta la descrizione della metodologia adottata per ripartire i Comuni piemontesi insieme con una prima descrizione del territorio regionale per Ait (all'epoca 34, poi ridotti a 33). Come vi si legge, il processo di individuazione e delimitazione degli Ait ha reso necessario il ricorso a diversi passaggi analitici: dalla ricostruzione del modello di sviluppo presente a livello comunale e sovracomunale, all'individuazione delle reti di governance locale, alla ricostruzione del campo delle azioni e politiche già attivate e della loro stratificazione.

I criteri di individuazione e delimitazione degli Ait sono bene espressi dalla Regione Piemonte: "Gli Ait sono costruiti a partire dall'individuazione di spazi di relazioni intersoggettive locali, definiti in base a un relativo autocontenimento di flussi che sono causa e/o effetto di tali relazioni. In breve si è partiti da una rappresentazione di base fondata sui movimenti abituali dei soggetti dai comuni di residenza a quelli in cui è presente l'offerta di servizi urbani di un certo livello. Questa prima bozza di ripartizioni è poi stata verificata e corretta tenendo presenti altre partizioni vigenti. In particolare sono stati sempre rispettati i confini provinciali. Là dove questi erano scavalcati da altre importanti relazioni (per lo più gravitazioni per servizi commerciali e/o per lavoro) i Comuni interessati sono stati attribuiti a due Ait. Le altre partizioni o criteri usati per questa verifica sono stati: le Comunità montane e collinari, Sistemi locali del lavoro (Sll) individuati nel 2001 dell'Istat (1997), i distretti industriali dell'Istat, le subaree identificate in alcuni Piani territoriali di coordinamento (Ptc) provinciali, le aree di diffusione della stampa periodica locale, gli ambiti di aggregazioni progettuali sovracomunali ricorrenti negli strumenti di programmazione integrata, gli ambiti dei grandi progetti di trasformazione infrastrutturale e urbana, gli "ambiti di paesaggio" del Piano paesaggistico regionale (Ppr). [Con la sola eccezione dell'Ait Montagna Olimpica, per il quale si identificano tre polarità equivalenti] gli Ait ricevono il nome del centro urbano più importante, che funziona anche da polo di gravitazione principale. [...]" (Regione Piemonte, 2007: 15-17).

Più specificatamente, nel disegnare i confini degli Ait, si è seguito un criterio simile a quello utilizzato per individuare i Sistemi Locali del Lavoro, in cui è stato dato molto peso alla condizione di auto-contenimento, attorno a uno o più centri urbani principali, dei flussi generati da qualche forma abituale di circolazione o comunicazione intersoggettiva tra gli attori locali, mentre si è considerata solo marginalmente la condizione di uniformità-omogeneità dei caratteri dei Comuni. Questo perché, nelle intenzioni del Ptr, gli Ait identificano la scala di analisi a cui le relazioni di prossimità tra fatti, azioni e progetti, che coesistono e interagiscono negli stessi luoghi, assumono evidenza empirica e riconoscibilità.

Come risultato, si ottiene una suddivisione del territorio piemontese in 33 Ait (vedi Lista degli Ait), la cui denominazione riflette il centro urbano principale che agisce da polo attrattore (fig. 1).

 

Figura 1 - La mappa degli Ait del Piemonte

Fonte: Elaborazione Ires Piemonte - Area Politiche Territoriali su Regione Piemonte

 

Come si vede, si tratta di una trama articolata e policentrica di sistemi territoriali, che trovano comunque una ricomposizione tanto a livello provinciale, quanto a livello dei Quadranti³ socioeconomici regionali.

Se, da un lato, la visione per Quadranti identifica porzioni di territorio caratterizzate da un certo auto-contenimento dei flussi (in particolare, rispetto alle funzioni della mobilità, dei servizi per le imprese, della ricerca e formazione e dei grandi servizi collettivi) e una relativa uniformità e riconoscibilità dei caratteri sedimentati, dall'altro lato essa sottende una varietà di situazioni dotate di una propria specificità territoriale e progettuale. Gli Ait rappresentano il tentativo di individuare e descrivere queste situazioni a partire da un insieme diversificato di informazioni che includono (Regione Piemonte, 2011b): le componenti strutturali (risorse primarie, ambientali e patrimoniali, insediamenti, infrastrutture della mobilità e della comunicazione, risorse umane, cognitive, socio-istituzionali, attività economiche, servizi formativi e ospedalieri), il ruolo regionale e sovraregionale, le dinamiche e gli scenari evolutivi, la progettazione integrata, le possibili interazioni (positive e negative) tra le componenti sia a livello locale (relazioni di prossimità), sia ai livelli territoriali superiori, regionali e sovra-regionali (reti "lunghe"). La ricomposizione nei quattro quadranti è la seguente:

• Nord-est. Formato dalle province di Biella, Novara, Verbano-Cusio-Ossola (VCO) e Vercelli, questo Quadrante raggruppa gli Ait di Biella (pop. 182.354; sup. 88.476 ha), Borgosesia (pop. 50.054; sup. 86.314 ha), Borgomanero (pop. 113.906; sup. 43.555 ha), Domodossola (pop. 63.514; sup. 156.911 ha), Novara (pop. 232.106; sup. 91.347 ha), Verbania-Laghi (pop. 102.213; sup. 71.834 ha), Vercelli (pop. 121.240; sup. 116.027 ha).

• Sud-est. È il quadrante che identifica i territori della Provincia di Alessandria, al cui interno sono ricompresi gli Ait di: Acqui Terme (pop. 42.947; sup. 52.294 ha), Alessandria (pop. 151.679; sup. 79.026 ha), Tortona (pop. 61.383; sup. 60.974 ha), Novi Ligure (pop. 73.990; sup. 77.470 ha), Ovada (pop. 27.544; sup. 25.560 ha) e Casale Monferrato (pop. 74.320; sup. 63.517 ha).

• Nord-ovest ("metropolitano"). Coincidente con il ritaglio territoriale della Provincia di Torino, questo quadrante comprende gli Ait di: Carmagnola (pop. 50.699; sup. 27.872 ha), Chieri (pop. 106.535; sup. 42.698 ha), Chivasso (pop. 70.369; sup. 34.534 ha), Ciriè (pop. 85.545; sup. 88.501 ha), Ivrea (pop. 108.132; sup. 62.628 ha), Montagna Olimpica (pop. 13.107; sup. 71.225 ha), Pinerolo (pop. 134.426; sup. 127.869 ha), Rivarolo Canavese (pop. 87.208; sup. 99.797 ha), Susa (pop. 88.783; sup. 61.681 ha) e Torino (pop. 526.363; sup. 88.107 ha).

• Sud-ovest. Questo quadrante coincide con le Province di Cuneo e Asti. Esso comprende gli Ait di: Alba (pop. 109.583; sup. 88.395 ha), Canelli (pop. 44.091; sup. 40.691 ha), Asti (pop. 163.839; sup. 101.593 ha), Bra (pop. 58.291; sup. 28.273 ha) , Ceva (pop. 21.948; sup. 72.032 ha), Cuneo (pop. 162.042; sup. 244.033 ha), Fossano (pop. 38.752; sup. 29.691 ha), Mondovì (pop. 60.081; sup. 70.641 ha) Saluzzo (pop. 72.745; sup. 110.072 ha) e Savigliano (pop. 40.646; sup. 31.220 ha).

 

Conclusioni

In conclusione, la suddivisione in Ambiti di integrazione territoriale (Ait) veicola una rappresentazione a maglia intermedia del territorio piemontese che, costruita con l'intento di evidenziare le aree sub regionali di concentrazione dei reticoli socioeconomici e territoriali, potrebbe fornire utili indicazioni alla definizione del nuovo ritaglio territoriale provinciale.

 

Bibliografia

Cabodi C. (2012), Il territorio di Torino e del Piemonte: quali vocazioni per quale sviluppo? In EU-POLIS (a cura di) Torino e i territori piemontesi fra locale e globale. Politiche, reti e ancoraggi territoriali nella prospettiva place-based per la nuova programmazione 2014-2020. Rapporto finale, EU-POLIS, Torino.

Conti S., Salone C. (2011) (a cura di) Programmazione integrata e politiche territoriali. Profili concettuali, esplorazioni progettuali, Contributi di ricerca 244/2011, Ires, Torino.

Dematteis G., 2001, Per una geografia della territorialità attiva e dei valori territoriali, in Bonora P. (a cura di), Slot quaderno 1, Baskerville, Bologna, 11-30.

ISTAT (1997), Sistemi locali del lavoro 2001, Istat, Roma.

Ministero per lo Sviluppo Economico (2007), Quadro Strategico Nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013, Giugno 2007, Roma.

Regione Piemonte (2005), Per un nuovo Piano territoriale regionale. Documento programmatico, Regione Piemonte.

Regione Piemonte (2007), Piano Territoriale Regionale: Quadro di Riferimento Strutturale, Regione Piemonte.

Regione Piemonte (2008a), Documento Unitario di Programmazione.

Regione Piemonte (2008b), Programmi Territoriali Integrati.

Regione Piemonte (2009), Carta del territorio. Piemonte 2010: per un nuovo governo del territorio regionale – Bozza di Discussione, 18 settembre 2009, Torino.

Regione Piemonte (2011a), Nuovo Piano Territoriale. Relazione Illustrativa, Regione Piemonte, Assessorato alle Politiche Territoriali, Torino.

Regione Piemonte (2011b), Nuovo Piano Territoriale. Allegato I. Ambiti di Integrazione Territoriale (AIT): elenco dei Comuni, indicatori e componenti strutturali, Regione Piemonte, Assessorato alle Politiche Territoriali, Torino.

 

 

Nota 1: Coerentemente con gli orientamenti europei (Territorial Agenda e Rapporto "Barca") e nazionali (Quadro Strategico Nazionale; Ministero dello Sviluppo Economico, 2007), il Ptr del Piemonte assume un approccio place-based alla pianificazione, in base al quale le strategie per il governo del territorio devono poter essere individuate utilizzando, come chiave di lettura, l'idea di un territorio al plurale, depositario di molteplici percorsi di sviluppo, insieme specifici e unici, che necessitano di interventi differenziati rispettosi delle vocazioni e delle preferenze degli attori locali.

Nota 2: Per una trattazione delle analisi territoriali alla base del Ptr si rimanda a quanto contenuto nel Quadro di Riferimento Strutturale (Regione Piemonte, 2007), nelle "Tavole della conoscenza" e negli altri documenti conoscitivi allegati al piano (e pubblicati al sito http://www.regione.piemonte.it/sit/argomenti/pianifica/pianifica/nuovo_ptr.htm).

Nota 3: I dati di popolazione e superficie degli Ait sono quelli indicati nelle schede del Qsr (Regione Piemonte, 2007) e nell'Allegato I del Ptr (Regione Piemonte, 2011b), relativi a: il numero di residenti al 2005 (fonte: Istat) e la superficie totale in ettari al 2004 (fonte: Istat).