I servizi sociali tra vecchie e nuove disuguaglianze territoriali: risorse aggiuntive e obiettivi di servizio nel Fondo di Solidarietà Comunale

    Di Roberta Garganese (Fondazione IPRES) e Francesco Porcelli (Università degli studi di Bari)

    Per dar seguito alle disposizioni della Legge 42/2009, è stata avviata già da diversi anni - da parte del Ministero delle Economia e delle Finanze (MEF) in cooperazione con Associazione dei Comuni Italiani (ANCI) - la rilevazione delle informazioni utili alla determinazione dei fabbisogni standard comunali[1]. In particolare, i fabbisogni standard comunali per i servizi sociali[2], dopo alcune innovazioni metodologiche apportate nel 2021, sono stati quantificati in 5,8 miliardi di euro, con un aumento di fabbisogno teorico complessivo nazionale di circa 654 milioni di euro rispetto alla spesa storica di riferimento[3].

    In questo contributo, si sviluppa una analisi quantitativa degli obiettivi di servizio introdotti, a partire dal 2021, a supporto del monitoraggio relativo all’utilizzo delle nuove risorse previste a potenziamento dei servizi. L’analisi si basa sui dati raccolti per il calcolo dei fabbisogni standard - pubblicati sul portale OpenCivitas - e sui dati degli obiettivi di servizio allegati al DPCM del 1° settembre 2021.

     

    Analisi dei risultati

    L’analisi quantitativa degli obiettivi di servizio[4] introdotti a partire dal 2021, condotta nei mesi scorsi, ha segnalato una parziale capacità degli stessi obiettivi di servizio di ridurre le disuguaglianze territoriali, principalmente a causa della mancata definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni.

    Attraverso gli obiettivi di servizio, individuati dal DPCM del 1° settembre 2021 in base alla forbice tra il Fabbisogno Standard Monetario (FSM) e la spesa storica, si è quantificato il deficit di risorse da colmare affinché possano essere livellate le disuguaglianze che, storicamente, caratterizzano l’offerta dei servizi sociali lungo la penisola.

    Dall’analisi emerge che i comuni con spesa inferiore al fabbisogno monetario[5] sono localizzati prevalentemente nel centro-sud della penisola, oltre che in Piemonte e in Liguria. In particolare, è in Campania e Calabria che si riscontra la più alta concentrazione di enti sotto il target del fabbisogno standard con valori, in molti casi, tra i 40 e i 50 euro per abitante. Invece, la grande maggioranza dei comuni in Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna presenta una spesa molto vicino o superiore al FSM. Sul fronte dimensionale, la distanza tra fabbisogno e spesa si riduce al crescere degli abitanti: quasi il 75% degli enti sotto i 2000 abitanti ha una spesa inferiore al fabbisogno standard, di contro la quasi totalità dei comuni sopra i 100000 abitanti ha una spesa in linea o superiore al FSM.

     Figura 1 – Comuni con Fabbisogno standard monetario superiore alla spesa storica 2021 in euro per abitante (i comuni con variazione negativa sono posti uguale a zero)

    Fonte: Elaborazioni su dati OpenCivitas e del DPCM 1/09/2021

     

    Nell’ipotesi, puramente teorica, di una misurazione degli obiettivi di servizio effettuata a livello di singolo comune bisognerebbe giungere, per colmare la differenza tra FSM e spesa storica dell’insieme degli enti sotto obiettivo, ad un incremento totale dell’offerta pari a circa 586.000 utenti standard annui entro il 2030.

    In realtà però, la Tabella 1 mostra come, a fronte di oltre 5,459 milioni di utenti serviti nel 2021, la rendicontazione potrebbe portare ad un incremento dell’1,4% degli utenti, pari a circa 77.000 unità concentrate prevalentemente nei comuni delle regioni meridionali. L’incremento più alto si dovrebbe registrare in Calabria, pari al 10,5% (circa 10000 utenti), e in Campania con il 7,7% (circa 10000 utenti). La proiezione di questi risultati al 2030, a fronte della rendicontazione completa dei circa 651 milioni aggiuntivi, porterebbe ad un incremento potenziale del 5% degli utenti, corrispondente a circa 273.000 unità, di cui oltre la metà concentrata nelle regioni del sud. Gli incrementi più ampi potrebbero verificarsi sempre in Calabria e Campania con punte, rispettivamente, del 24% e 23%. In aggregato, i comuni campani sono caratterizzati dall’incremento potenziale più ampio pari a circa 72.000 unità. All’estremità opposta, i comuni dell’Emilia-Romagna sono quelli che verrebbero investiti da minime variazioni degli utenti, a conferma di come sia proprio questa la regione-riferimento del Paese per l’intensità dei servizi sociali offerti.

    Per i comuni piemontesi, si registrerebbe un incremento pari al 9%, leggermente inferiore a quello medio nazionale.

     

    Tabella 1 – Simulazione dell’incremento di utenti standard compatibile con le maggiori risorse e gli obiettivi di servizio per il settore sociale

     

    Fonte: Elaborazioni su dati ISTAT e del DPCM 1/09/2021

     

    La insufficiente capacità delle risorse aggiuntive di colmare, da sole, il divario tra FSM e spesa è dunque un fenomeno che interessa principalmente i comuni delle regioni meridionali e non può essere attribuito né alla carenza di risorse né a criticità nella definizione degli obiettivi.

    Una delle possibili motivazioni per cui, al termine del periodo di transizione, previsto nel 2030, nonostante le risorse aggiuntive, il livello dei servizi sociali potrebbe continuare ad essere più basso del fabbisogno in alcune aree del Paese risiede nella (legittima) scelta politica di destinare risorse ad altri settori. I trasferimenti perequativi erogati con il Fondo di Solidarietà Comunale, infatti, sono privi di un vincolo di destinazione e, pur mettendo a disposizione dei comuni sotto obiettivo risorse sufficienti per finanziare interamente (a parità di efficienza nella gestione) il fabbisogno standard monetario, non devono essere destinati obbligatoriamente al settore sociale. Una seconda possibile motivazione, invece, passa dalla mancata definizione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP). Se questi ultimi, infatti, venissero definiti con riferimento all’intero fabbisogno standard monetario, oppure in relazione ad una sua percentuale, si imporrebbe un vincolo sui trasferimenti perequativi supportato normativamente dalla fissazione dei LEP.

     

    Conclusioni

    In conclusione, nonostante il grande passo in avanti compiuto verso la riduzione delle disuguaglianze territoriali, si segnalano alcune criticità nel meccanismo di individuazione degli obiettivi di servizio ed in quello di attribuzione delle risorse aggiuntive oggetto del monitoraggio. In particolare, emerge come, per aggredire in modo più incisivo il disagio sociale, risulti importante colmare quanto più possibile il gap tra fabbisogno standard monetario e spesa storica. Per raggiungere questo obiettivo non è sufficiente spendere nel sociale le risorse aggiuntive, è necessaria anche una revisione interna della spesa che induca i comuni, soprattutto a sud, a spendere meno in funzioni dove la spesa è superiore al fabbisogno standard per devolvere queste risorse al settore sociale.

     

    Bibliografia

    Arachi G. (2021). Audizione del Presidente della Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard del 21 aprile 2021 presso Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale.

    Camera dei Deputati (2021). Le risorse per i comuni: il Fondo di solidarietà comunale e il Fondo per l'esercizio delle funzioni degli enti locali, Servizio Studi, 30 marzo 2021.

    Porcelli, F. (2021). Prime riflessioni dell’effetto della pandemia sulla finanza comunale in Italia, in Degni M. (a cura di), IV Rapporto Ca’ Foscari sui Comuni 2021, Castelvecchi.

     

    Per approfondimenti:

    https://www.store.rubbettinoeditore.it/catalogo/la-finanza-territoriale-rapporto-2021/

     

    Parole chiave: servizi sociali, disuguaglianze, obiettivi di servizio, Fondo di Solidarietà Comunale

     

     

    [1] I “fabbisogni standard” sono il livello di spesa che deve essere garantito tenendo conto di tutti gli elementi che concorrono a determinare la domanda e i costi che l’ente deve sostenere per erogare i servizi concernenti funzioni fondamentali. 

    [2] Il lavoro di ricerca è stato pubblicato, in forma completa, nel Rapporto 2021 ‘La Finanza Territoriale in Italia’, curato da Ires Piemonte, Irpet Toscana, Fondazione Ipres Puglia, SRM, Polis Lombardia, Liguria ricerche, AUR Umbria, edito da Rubbettino.

    [3] Con la dicitura "spesa storica di riferimento" si intende un valore strutturale di lungo periodo che non si può riferire ad un anno preciso

    [4] Gli obiettivi di servizio corrispondono al raggiungimento del fabbisogno standard monetario definito con il DPCM del 1° settembre 2021. Non esiste un valore univoco per tutti i comuni.

    [5] Il fabbisogno standard monetario ammonta a 4,070 miliardi di euro.

     

     

     

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