La capacità di assorbimento dei progetti finanziati dai fondi di coesione: un approfondimento per il ciclo di programmazione 2007-2013

    di Santino Piazza e Paolo Feletig (Ires Piemonte)

    Si è da poco concluso il ciclo di programmazione dei fondi di coesione 2014-2020, almeno formalmente, e l’attenzione è già rivolta al nuovo settennio di programmazione 2021-2027, che redistribuirà 330,6 miliardi di euro in Europa, di cui 43,5 diretti in Italia. Contemporaneamente il PNRR è ormai al suo secondo anno di vita e figura già erogato circa il 40% dei 191,5 miliardi di euro destinati al nostro Paese. Tra le preoccupazioni ricorrenti nella letteratura specialistica e tra i policy-makers europei, pertanto, vi è quella relativa alla capacità del nostro Paese di assorbire nei tempi prestabiliti un tale quantitativo di risorse, canalizzando al contempo la spesa verso obiettivi capaci di massimizzarne l’impatto di medio e lungo periodo.

    Esiste tuttavia ampia convergenza sul fatto che il nostro Paese non sia (e non sia stato) in grado di assorbire con una tempistica adeguata le risorse stanziate dai fondi di coesione europei. Anche per l’ultimo ciclo di programmazione 2014-2020, formalmente concluso ma ancora in corso (sono ammissibili le spese sostenute e pagate entro il 31 dicembre 2023), si rilevava come l’Italia a metà del 2020 avesse speso solo il 39% dei fondi impiegati[1].

    Sfruttando le informazioni relative ai progetti finanziati con i fondi di coesione contenute nel portale OpenCoesione (OC), l’iniziativa di Open Government Data sulle politiche di coesione, e concentrando l’analisi sul ciclo di programmazione 2007-2013, l’unico ad oggi osservabile integralmente, vengono presentate in questo contributo alcune delle principali evidenze disponibili sulla capacità di assorbimento delle risorse europee  nelle regioni LOVERTOP (Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna, Toscana e Piemonte) proponendo alcune considerazioni relative alla spesa erogata per progetti avviati al di fuori del “normale” svolgimento del ciclo di programmazione.

     

    L’assorbimento delle risorse derivanti dalla politica di coesione

    In Figura 1 si mostra il caso italiano dove, dopo un biennio iniziale con una dinamica di crescita molto lenta, vi sia un progressivo recupero, fino alla completa saturazione delle risorse disponibili nel biennio successivo la fine del ciclo di programmazione 2007-2013.

     

    Figura 1 - Quota di assorbimento delle risorse in Italia

    Fonte: elaborazione degli autori su dati OC

     

    Considerando che alla fine del 2013 era stato speso il 64% delle risorse, come si è arrivati a un assorbimento pari al 100% per questo ciclo di programmazione, e quali procedure sono state messe in opera per accelerare l’assorbimento di risorse e non incorrere nel decommitment dei fondi dopo due anni dalla scadenza del ciclo 2007-’13? Gli interventi che hanno contribuito in misura significativa a migliorare il nostro tasso di assorbimento di risorse, che risultava tra i più bassi insieme alla Spagna e altri Paesi dell’Est europeo, sono:

    • riduzione della quota di cofinanziamento nazionale e regionale (nell’ordine di poco meno di 14 miliardi di euro), a fronte del mantenimento delle quote comunitarie;
    • interventi da parte delle Autorità di Gestione per riallocare le risorse verso misure che risultavano avere maggior successo, abbandonando azioni scarsamente attrattive e per le quali le spese non risultavano erogate;
    • ammissione del rimborso di spesa per progetti a cavallo tra la programmazione in scadenza (2013) e la nuova 2014-2020;
    • deroga a favore di misure adottate per portare a conclusione progetti di taglia superiore ai 5 milioni di costo non ancora conclusi al 2013 ma non suddivisi in fasi (c.d. progetti non funzionanti);
    • incentivazione all’utilizzo di strumenti di ingegneria finanziaria, ovvero misure di sostegno finanziario agli investimenti che possono assumere la forma di prestiti, garanzie rimborsabili, partecipazione al capitale di rischio;
    • ammissione dello strumento dei Progetti chiamati retrospettivi, ovvero progetti, finanziati a valere su altre fonti e già avviati (o addirittura già completati) prima che il contributo UE sia formalmente richiesto, così da poter produrre giustificativi di spesa entro la data del 31 dicembre 2015.

    Ognuno di questi meccanismi derogatori si caratterizza per specifiche procedure di attivazione, controllo e valutazione finale, ma ciò che li accomuna trasversalmente è la rilevanza che hanno assunto a partire dalla fine del 2013, imponendo una decisa accelerazione all’assorbimento di risorse, in tutto il territorio nazionale.

    L’esercizio che segue fornisce una prima stima per le Regioni LOVERTOP dell’insieme dei progetti che sono stati attivati durante il settennio e quindi definibili come realizzazioni entro la scadenza “ordinaria” della programmazione della Politica di Coesione Europea, in contrapposizione ai progetti “in limine”, ovvero progetti avviati oltre le tempistiche della programmazione, potenzialmente appartenenti a uno degli strumenti indicati in precedenza. I progetti definiti in limine sono stati selezionati tra quelli di OC come quei progetti che hanno una data di inizio effettiva antecedente l’inizio (2007) o successiva la fine (2013) del ciclo di programmazione, mentre quelli ordinari sono stati individuati come progetti attivati all’interno del periodo 2007-2013.

     

    L’effetto “velocizzante” dei progetti in limine

    La spesa erogata per i progetti in limine avrebbe consentito, insieme al salvagente fornito dalla riduzione delle quote di cofinanziamento nazionale e regionale, di accelerare l’assorbimento di risorse per questo ciclo di programmazione, fino a una completa saturazione nel biennio 2015-’16. La maggiore velocità di assorbimento delle risorse grazie all’attivazione di progetti in limine può essere visualizzata nella Figura 2.

    Figura 2 – Finanziamenti e pagamenti dei progetti ordinari e totali

    Fonte: elaborazione degli autori su dati OC

    Le linee piene rappresentano, per ogni anno, l’ammontare dei finanziamenti dei progetti attivi a quella data per i quali non è stata completata la liquidazione dei pagamenti, mentre le linee tratteggiate rappresentano l’ammontare dei pagamenti effettuati fino a quella data per quegli stessi progetti. Ciò significa che un progetto verrà conteggiato nel calcolo appena viene attivata la sua linea di finanziamento ed uscirà dal computo appena sarà completamente pagato. Si nota bene che l’ammontare dei finanziamenti dei progetti ordinari (linea blu piena) è decrescente dal 2013, mentre per il totale, ovvero considerando anche i progetti in limine (linea grigia piena) è crescente. Questo non dovrebbe sorprendere vista la definizione che è stata data per la selezione dei progetti in limine, ovvero, lo ricordiamo, tutti quei progetti attivati successivamente la chiusura formale della programmazione nel 2013. Osservando la pendenza della curva dei pagamenti (linee tratteggiate), si può però notare come la velocità dei pagamenti a partire dal 2014 sia superiore per il totale dei progetti rispetto ai soli progetti ordinari. Ciò significa che i progetti in limine hanno contribuito a saturare un maggior quantitativo di risorse con una velocità superiore rispetto a quella che si sarebbe raggiunta con l’attivazione di soli progetti ordinari.

     

    Il peso dei progetti in limine nelle regioni lovertop

    Nonostante le Regioni del Sud Italia si caratterizzino per una quota di risorse erogate per progetti in limine doppia rispetto a quella delle Regioni del Centro-Nord, si segnala anche tra le regioni LOVERTOP la presenza di quote significative di progetti implementati in “ritardo”, a conferma di quanto sia stato, e sia, rilevante l’affanno realizzativo anche al di fuori dei territori a più lento sviluppo.

    Le quote da noi ricostruite dei progetti in limine in Italia, nelle ripartizioni per macroaree e nelle singole Regioni LOVERTOP per i due fondi principali, FESR e FSE, sono riportate in Tabella 1.


    Tabella 1 – Quote percentuali di finanziamenti per progetti in limine sul totale dei finanziamenti nelle regioni e nelle macro-aree. cicli di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 

     

    FESR

    FSE

    PIEMONTE

    18

    8

    LOMBARDIA

    10

    27

    VENETO

    10

    11

    EMILIA-ROMAGNA

    9

    2

    TOSCANA

    10

    3

    CONVERGENZA

    30

    20

    COMPETITIVITÀ

    14

    15

    ITALIA

    18

    17

    Fonte: elaborazione degli autori su dati OC. Regioni Convergenza: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sicilia. Regioni Competitività: tutte le altre.

     

    Per quanto riguarda il FESR, il Piemonte risulta essere la Regione che ha fatto un ricorso maggiore a progetti in limine, con una quota di finanziamento del 18% sul totale, al pari della media italiana e al di sopra della media delle regioni ad obiettivo Competitività. Nelle altre regioni analizzate la quota non supera mai il 10%. Per quanto riguarda il FSE la Lombardia risulta avere sostenuto l’assorbimento delle risorse attraverso progetti in limine per il 27% delle risorse. Il Piemonte e il Veneto hanno finanziato tra l’8 e l’11% del FSE attraverso progetti in limine, mentre quote molto inferiori si indicano per Emilia-Romagna e Toscana.

     

    Conclusioni

    Le indicazioni che provengono dalla lettura dei tassi di assorbimento delle risorse a livello nazionale e regionale basate sui dati OC per il ciclo 2007-13 giustificano una riconsiderazione critica della nozione di “ritardo” nella realizzazione dei programmi.

    L’identificazione di differenze nella velocità di assorbimento delle risorse dei fondi SIE, anche in regioni non Convergenza, merita un approfondimento specifico, ma non crediamo sia possibile evitare un passaggio attraverso l’analisi dei processi di implementazione dei programmi e dei livelli di governo coinvolti nella realizzazione dei progetti finanziati dalla politica di coesione.

    Preliminare dunque alla stima delle determinanti delle differenze nei tassi di assorbimento nazionali e regionali attraverso indicatori aggregati quali le proxy della qualità istituzionale, o il grado di sviluppo locale, è la comprensione del ruolo giocato dalla complessità procedurale, pena la potenziale irrilevanza delle analisi orientate alla misurazione della capacità realizzativa delle diverse amministrazioni (o dei livelli di governo) coinvolte.

    Questo approfondimento, in particolar modo a fronte delle necessità imposte dai fondi del PNRR in materia di selezione degli enti di programmazione e di rapidità di esecuzione, sembra della massima rilevanza, a maggior ragione stante il persistente divario nel tasso di assorbimento tra Regioni convergenza e competitività da noi stimato sui dati 2007-13.

     

    [1] Feletig P., Piazza S. (2021) “Indicatori per la misura della capacità di assorbimento dei progetti finanziati dai fondi di coesione: un approfondimento per il ciclo di programmazione 2007-2013”. La Finanza Territoriale, Rapporto 2021. Rubettino editore, 2021

     

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