di Santino Piazza e Paolo Feletig (Ires Piemonte)

Il presente lavoro intende offrire una ricostruzione delle risorse erogate dalle amministrazioni centrali e dagli enti locali (nonché dalle loro partecipate) per investimenti nel settore della cultura, quantificandone la dimensione da un punto di vista territoriale e temporale. In particolare viene presentato quanto della spesa settoriale sia l’esito del finanziamento ordinario da parte del sistema delle pubbliche amministrazioni, derivante prevalentemente dalla fiscalità generale e dai trasferimenti da altre amministrazioni, e quanto provenga da fondi nazionali e comunitari per la coesione territoriale. Effettuare studi comparati a livello territoriale delle risorse disponibili ai diversi livelli di governo e per tipologia di ente offre elementi per monitorare la capacità degli enti di programmare nel breve e medio termine.

Viene inoltre evidenziato e declinato settorialmente il tema del contributo delle risorse di coesione al finanziamento delle funzioni svolte ai livelli di governo centrale e locale. Ricordiamo infatti che, nonostante il criterio dell’aggiuntività[1] non sia più vincolante per gli Stati membri al fine di accedere ai fondi, l’erogazione di risorse di coesione non deve essere accompagnata da una riduzione delle risorse ordinarie dello Stato percettore.

Le informazioni da noi ricostruite con riferimento alla cultura contribuiscono a una ricognizione dal punto di vista finanziario della distribuzione delle risorse “ordinarie” e “straordinarie” all’interno dei diversi domini classificatori e per tipologia di governo e territorio.

Il potenziale della metodologia proposta può tuttavia essere esteso anche alla rilevazione delle risorse finanziate dal PNRR (documentate attraverso il sistema informativo ReGiS), nonché dal nuovo FSC e altri fondi aggiuntivi (FPI).

 

I dati e la metodologia

Le elaborazioni presentate si basano sulla messa in comunicazione di due set informativi, i flussi dei Conti Pubblici Territoriali (CPT) e Open Coesione (OC), che hanno fonti, classificazioni, composizione e scopi differenti. Da un lato i CPT forniscono informazioni sulle spese delle amministrazioni pubbliche suddivise per regioni e per livello di governo e per categoria economica delle spese.

Dall’altro lato OpenCoesione (OC) rappresenta la base di dati relativa ai fondi della Politica di Coesione, dettagliata fino al livello di singolo progetto attivato e finanziato.

Il lavoro ha quindi previsto innanzitutto una fase di adattamento delle informazioni contenute nelle due fonti di dati, in modo tale che ogni variabile dei due database presentasse le stesse unità di misura (parametri monetari), la stessa composizione settoriale e il medesimo livello di governo.

L’obiettivo finale è quello di mettere a rapporto i due aggregati di spesa al fine di ottenere una misura del contributo che forniscono le risorse della Politica di Coesione nel sostenere la spesa pubblica nel settore culturale.

 

Le spese in “cultura e servizi ricreativi” della politica di coesione territoriale

Come punto di partenza per l’analisi del contributo della Politica di Coesione alle politiche settoriali, si considerano le spese effettuate per i progetti contenuti in OC per il dominio “Cultura e servizi ricreativi”. Nelle tabelle che seguono si fornisce una panoramica dei pagamenti effettuati dalle amministrazioni pubbliche relativi ai progetti attivati tramite i fondi per la coesione territoriale.

La Tabella 1 mostra il complesso delle spese nelle regioni LOVERTOP (raggruppamento delle regioni focus della presente analisi e comprendente Emilia-Romagna, Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto), dettagliando per tipo di fondo che partecipa al finanziamento e per ciclo di programmazione.

 

Tabella 1 – Spese nelle regioni LOVERTOP per fondo e ciclo di programmazione. Milioni di euro

Ciclo	Regione	FESR	FSE	FONDI NAZIONALI
2007-2013	EMILIA-ROMAGNA	51,4	18,9	14,0
	LOMBARDIA	23,6	2,8	52,3
	PIEMONTE	204,9	1,5	21,9
	TOSCANA	111,5	1,6	318,6
	VENETO	47,6	2,7	102,9
2014-2020	EMILIA-ROMAGNA	18,7	4,0	74,6
	LOMBARDIA	8,0	4,7	14,5
	PIEMONTE	14,7	0,5	11,9
	TOSCANA	8,1	3,2	43,3
	VENETO	14,5	2,2	23,4

Fonte: elaborazione degli autori su dati OC

 

Per il primo ciclo di programmazione, si nota come i pagamenti relativi ai progetti attivati tramite il FESR siano preponderanti in Toscana e in Piemonte, mentre per le altre regioni questo abbia una più ridotta rilevanza nella distribuzione di risorse.

Quelli che sono denominati fondi nazionali, ovvero un insieme di fondi per la coesione derivanti dalla politica nazionale, il cui principale è il FSC, sono molto importanti per il settore in Veneto, con una quota di 102 milioni di euro spesi, ed ancora più rilevante in Toscana, dove raggiunge quota di 319 milioni spesi nel settennio 2007-2013. Il FSE risulta essere invece strettamente rilevante solamente in Emilia-Romagna.

Il ciclo di programmazione 2014-2020 è formalmente appena concluso, ma protrarrà i suoi effetti per altri tre anni in quanto la Commissione Europea accetterà la rendicontazione dei pagamenti fino al 2023.

 I dati a nostra disposizione per questa programmazione sono quindi parziali ed aggiornati alla fine del 2021. Si indica tuttavia come Emilia-Romagna, Piemonte e Veneto siano le Regioni che maggiormente indirizzano le risorse FESR nel settore culturale, con spese che oscillano tra i 14,5 ai 18,7 milioni di euro, mentre Lombardia e Toscana non superano gli 8 milioni. Il FSE gioca anche per questa programmazione un ruolo marginale nel settore, mentre sembrano avere un ruolo importante i fondi nazionali per la coesione territoriale, specialmente in Emilia-Romagna dove le spese nel settore derivanti da FSC sono più che quadruplicate rispetto al ciclo precedente.

 

Il peso delle risorse per la coesione territoriale nel settore “cultura e servizi ricreativi”

 

Mettendo a rapporto le spese derivanti dalle politiche di coesione con quelle rilevate dai flussi CPT consolidati si può ricostruire il peso che ha assunto la Politica di Coesione comunitaria e nazionale sul totale della spesa nazionale, dettagliando per regione e per livelli di governo.

Un primo confronto permette di identificare l’ordine di grandezza del peso che la Politica di Coesione territoriale ha tra le regioni.

Nella Figura 1 si confronta il peso delle spese per per “Cultura e servizi ricreativi” derivanti dai fondi di coesione sul totale della spesa per “Cultura e servizi ricreativi” nelle Regioni LOVERTOP declinato annualmente per il periodo 2007-2017.

 

Figura 1 – Peso della Politica di coesione rispetto al totale della spesa nel settore cultura. Valori percentuali

Fonte: elaborazione degli autori su dati OC e CPT

 

La Politica di Coesione, che pesa mediamente il 3,6% a livello nazionale lungo l’intero periodo considerato, ha rilevanti differenze tra le regioni. Le due regioni che fanno maggiore affidamento alle risorse di coesione per il settore Cultura sono la Toscana e il Piemonte. Nella prima, il 6% delle spese, in media, è effettuato a valersi su fondi per la coesione, mentre nella seconda il settore culturale è sostenuto per circa il 3% in media grazie alla rilevanza delle risorse FESR.  Per le altre Regioni il contributo della politica di coesione è più ridotto, pesando da un minimo dello 0,6% in Lombardia fino a circa il 2% in Emilia-Romagna e in Veneto.

 

Tabella 2 - Peso della Politica di coesione rispetto al totale della spesa nel settore cultura per livello di governo. Valori percentuali, media di

	Amministrazioni Centrali	Amministrazioni Regionali	Amministrazioni Locali	Imprese pubbliche locali
EMILIA-ROMAGNA	0,0	9,9	3,4	1,8
LOMBARDIA	0,3	13,3	0,5	0,1
PIEMONTE	0,1	11,2	5,0	0,1
TOSCANA	0,1	10,0	13,8	0,2
VENETO	0,1	9,6	3,1	1,2

Fonte: elaborazione degli autori su dati OC e CPT

 

Per quanto riguarda gli attori coinvolti nella spesa, si indica in Tabella 2 come le Amministrazioni Centrali e le Imprese Pubbliche Locali giochino un ruolo marginale nella spesa culturale. Le Amministrazioni Regionali sono i veri motori di questa spesa per tutte le regioni analizzate. Per la sola regione Toscana, invece, attraverso le Amministrazioni Locali passano le risorse spese sul territorio nel settore, pesando circa 14 punti percentuali.

Una ulteriore dimensione di approfondimento è il calcolo del contributo dei fondi per la coesione territoriale suddiviso per categoria di spesa. Nella tabella 3 possiamo osservare come la suddivisione per categoria di spesa renda ancora più eterogenee le differenze tra le regioni.

 

Tabella 3 - Peso della Politica di coesione rispetto al totale della spesa nel settore cultura per categoria di spesa. Valori percentuali, media di periodo

	Investimenti	Corrente
EMILIA-ROMAGNA	5,6	0,40
LOMBARDIA	2,3	0,17
PIEMONTE	11,9	0,23
TOSCANA	26,8	0,27
VENETO	5,9	0,38

Fonte: elaborazione degli autori su dati OC e CPT

 

La Toscana risulta dipendere per circa un quarto della sua spesa in infrastrutture nel settore culturale dalle risorse per la coesione territoriale, seguita dal Piemonte con circa il 12%. Anche per le altre regioni analizzate questa quota è rilevante, ma non supera mai il 6% delle risorse totali destinate al settore. Per quanto riguarda le spese in conto corrente, invece, per tutte le regioni la politica di coesione risulta essere addizionale alla spesa ordinaria, non raggiungendo neanche l’1% della spesa pubblica regionale.

Conclusioni

Una componente considerata sempre più rilevante tra le politiche per lo sviluppo locale e l’attrattività dei territori è costituita dalla Cultura e dalle attività connesse alla funzione ricreativa. In alcune regioni italiane, nel periodo 200-2017 le risorse disponibili derivanti dalle politiche di coesione sono diventate una fonte di finanziamento importante, in alcuni casi sostitutiva dei canali di finanziamento ordinari.

La governance e l’implementazione dei progetti finanziati da risorse di coesione (nazionali o europee), che più correttamente andrebbero ormai considerate “ordinarie” e non “straordinarie”, impongono ai beneficiari (in prevalenza enti locali) visione, strategia e significativa capacità realizzativa.

Il successo, o il fallimento, delle erogazioni in particolare per investimenti nei territori dipendono in maniera cruciale da queste caratteristiche endogene dei beneficiari, ma gli output raggiunti devono essere attentamente monitorati, oltre che valutati ex post, insieme al costo sostenuto dalle collettività per realizzarli.

Il nostro lavoro crediamo possa costituire un piccolo mattone per la costruzione dell’architettura informativa a supporto delle analisi del contributo delle politiche di coesione alle politiche pubbliche nazionali e locali.

 

[1] Il criterio dell’addizionalità stabilisce che i contribuiti erogati attraverso i Fondi non devono sostituire la spesa pubblica o gli investimenti strutturali equivalenti di uno Stato membro.