Introduzione
Sulla base dei dati contenuti nel più recente Programma di Stabilità dell'Italia (PdS), è possibile tracciare le proiezioni a medio-lungo periodo della spesa pubblica per i principali istituti di welfare, in primo luogo pensioni, sanità acuta, assistenza ai non autosufficienti (Ltc). Dalla fine degli anni Novanta, l'Italia, come tutti gli altri Partner europei, ha cominciato a sviluppare regolarmente queste proiezioni di spesa come strumento di supporto alle scelte di policy.
A livello Ue, è stata creata una task force ad hoc, il Gruppo di Lavoro sull'Invecchiamento della Popolazione (Awg di Ecofin), per dare una base metodologica comune alle proiezioni dei Paesi Membri. La differenza tra le proiezioni del PdS e quelle di Awg sono di due ordini: le ipotesi degli scenari macro che nei primi anni di proiezione possono leggermente differire, e poi l'analisi di sensitività che Awg sviluppa in maniera più ampia. L'analisi di sensitività riguarda soprattutto la spesa sanitaria (acuta e Ltc), per la quale è più difficile individuare e dimensionare i fattori che ne traineranno la dinamica. Su questo tema hanno, non a caso, dedicato sforzi di approfondimento anche il Fondo Monetario Internazionale e l'Ocse.
Analisi
Nel capitolo dedicato alla "Qualità delle Finanze Pubbliche", il PdS dell'Italia riporta il quadro completo degli effetti dell'invecchiamento della popolazione sul welfare system.
Le pensioni contavano il 15,3% del Pil nel 2010, toccheranno il 16,4% nel 2015 (effetto ascrivibile alla crisi economica), per poi ridursi gradualmente sino al 15,3% nel 2030. Dopo il 2030, come conseguenza dell'entrata in quiescenza dei "baby boomers", l'incidenza riprende a salire sino al 16,4 del 2045, per poi acquisire un nuovo trend discendente sino al 14,6% del 2060. Anche grazie al lungo percorso di riforme iniziato negli anni Novanta (l'ultima la Legge n. 214-2011), il sistema pensionistico è stato in grado di superare la crisi economica scoppiata nel 2008, appare in grado di fronteggiare l'ondata del "baby boom" e, soprattutto, si posiziona oggi su un sentiero di stabilità di lungo termine.
La spesa a carico del Sistema sanitario nazionale (Ssn), 7,3% del Pil nel 2010, dopo una contrazione che la porta al 6,9% nel 2020 (sacrifici richiesti alla sanità a causa della crisi economica), è proiettata in continua crescita sino all'8,1% nel 2060. La maggior parte della spesa è di tipo acuto (terapie e interventi risolutivi), mentre la componete Ltc (assistenza ai non autosufficienti prestata a carico del bilancio Ssn) contava 0,9% nel 2010 ed è proiettata in lenta ma continua crescita sino all'1,2% nel 2060.
La spesa per assistenza socio-sanitaria (ad esempio la Ltc a carico di bilanci diversi da quello Ssn, tipicamente l'indennità di accompagnamento dell'Inps e le prestazioni organizzate dai Comuni), pari a 1 punto percentuale di Pil nel 2010, resta grossomodo stabile sino al 2030, per poi risentire degli effetti dell'invecchiamento dei "baby boomers". Tra il 2030 e il 2060 la spesa passa dall'1,1 all'1,6% del Pil, mostrando una accelerazione del trend.
Il PdS considera anche la spesa per istruzione (dalla pre-infanzia esclusa sino alla laurea magistrale) e quella per ammortizzatori contro la disoccupazione (sono coperte le politiche di tipo passivo ossia indennità ordinaria, a requisiti ridotti e specifica per agricoltura ed edilizia, mentre restano escluse le casse integrazioni ordinaria, straordinaria e, per i periodi in cui esiste, quella in deroga).
La spesa per istruzione è proiettata in continua diminuzione in termini di Pil, dal 4% del 2010 al 3,4% del 2060. Questo trend negativo si spiega con l'invecchiamento della popolazione e la riduzione delle classi anagrafiche in età scolare e universitaria.
La spesa per ammortizzatori contro la disoccupazione, dopo un aumento a causa della crisi (da 0,7% nel 2010 a 1% nel 2015), si stabilizza lentamente allo 0,6% del Pil, di pari passo con la normalizzazione delle scenario economico e delle condizioni del mercato del lavoro.
Di seguito si riepiloga il quadro di spesa a medio-lungo termine tracciato nel PdS dell'Italia. I valori sono in percentuale del Pil:
Il quadro di spesa tracciato dal PdS
| % Pil | 2010 | 2015 | 2020 | 2025 | 2030 | 2035 | 2040 | 2045 | 2050 | 2055 | 2060 |
| Pensioni | 15,3 | 16,4 | 15,7 | 15,3 | 15,3 | 15,8 | 16,3 | 16,4 | 15,9 | 15,1 | 14,6 |
| Sanità | 7,3 | 7,0 | 6,9 | 7,1 | 7,3 | 7,5 | 7,7 | 7,9 | 8,0 | 8,1 | 8,1 |
| Ltc | 1,0 | 1,0 | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,2 | 1,2 | 1,3 | 1,5 | 1,6 | 1,6 |
| Istruzione | 4,0 | 3,7 | 3,5 | 3,4 | 3,3 | 3,2 | 3,3 | 3,3 | 3,4 | 3,4 | 3,4 |
| Dosoccupazione | 0,7 | 1,0 | 0,8 | 0,7 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | 0,6 |
Fonte: elab. dell'autore su PdS Italia
I numeri appena descritti parlano di uno scenario del welfare nazionale sotto controllo dal punto di vista della spesa e capace di rispondere al processo di invecchiamento della popolazione. Come lettura di fondo questa va bene, a condizione però di segnalare alcune criticità importanti per non far abbassare gli sforzi riformisti e modernizzatori. Il messaggio rischia, altrimenti, di esser troppo tranquillizzante. Tra i fattori di criticità:
1. Pur stabilizzate sul Pil, le pensioni pubbliche continueranno ad assorbire una quota ampia della spesa pubblica per welfare, superiore al 45%;
2. Nonostante ciò, questa proporzione macro sarà presumibilmente composta da numerosi assegni pensionistici bassi, spesso insufficienti a dare autonomia economica durante la quiescenza, frutto delle regole del sistema contributivo nozionale (cosiddette "Dini") e di carriere iniziate tardivamente e/o discontinue. Anche raggiunto l'obiettivo della stabilizzazione della spesa pensionistica sul Pil, si porrà un problema di adeguatezza degli importi delle pensioni;
3. Le proiezioni della spesa per la sanità acuta e per la Ltc considerano prevalentemente l'impatto dell'invecchiamento, relegando in secondo piano altri fattori di potenziale crescita come l'avanzamento tecnologico e l'emersione di nuovi bisogni (relativi soprattutto alle età avanzate che saranno raggiunte sempre più in futuro);
4. Se si allarga il novero dei fattori di crescita, la dinamica della spesa per la sanità acuta e per la Ltc potrebbe esser significativamente più intensa di quella descritta nel PdS, come anche suggeriscono le analisi di sensitività svolte da Awg, dal Fmi e dall'Ocse;
5. Anche le proiezioni della spesa per istruzione e ammortizzatori contro la disoccupazione è, nel PdS, focalizzata sul fattore dell'invecchiamento della popolazione, relegando in secondo piano driver importanti come le risorse che saranno necessarie per lo sviluppo della società della conoscenza e l'obiettivo (già più volte comparso nel dibattito che accompagna il Job Act) di dotarsi di un sistema a copertura universale di protezione dalla disoccupazione e di reinserimento attivo nel mercato del lavoro;
6. In altri termini, da un lato i fabbisogni di risorse potrebbero essere superiori a quelli rappresentati nel PdS, dall'altro lato proprio per questo potrebbero sorgere ostacoli a diversificare gli istituti del welfare italiano, troppo concentrato sulle pensioni pubbliche e debole su altri fronti come l'assistenza ai minori, il supporto alle famiglie, la conciliazione famiglia-lavoro, i rimedi alla povertà grave, l'aiuto nell'accesso alla prima casa e nel suo mantenimento, le borse di studio e alta formazione per i meritevoli, etc.;
7. Si tratta di quegli istituti del welfare, cosiddetti "minori" se confrontati con i capitoli di lunga tradizione delle pensioni e della sanità, ma fondamentali per valorizzare le proprietà del welfare system come promotore di sviluppo non solo umano e sociale ma anche economico.
Se, rimanendo all'interno del quadro tracciato dal PdS, si calcola quanto ogni singolo occupato o ogni singolo cittadino attivo sarà chiamato a corrispondere, via imposizione generale e contribuzione sociale, per finanziare in pareggio le tre principali voci del welfare (pensioni, sanità e Ltc), questo è quanto emerge:
| 2010 | 2015 | 2020 | 2025 | 2030 | … | 2060 | ||
| Sanità & Ltc | Peso per attivo/Pil pro-capite | 20,52% | 19,19% | 19,02% | 19,83% | 21,05% | … | 26,69% |
| Sanità & Ltc | Peso per occupato/Pil pro-capite | 22,40% | 21,71% | 20,97% | 21,39% | 22,61% | … | 28,64% |
| Pensioni & Sanità & Ltc | Peso per attivo/Pil pro-capite | 58,34% | 58,29% | 57,05% | 57,51% | 59,61% | … | 67,29% |
| Pensioni & Sanità & Ltc | Peso per occupato/Pil pro-capite | 63,69% | 65,94% | 62,90% | 62,04% | 64,02% | … | 72,20% |
Fonte: elab. dell'autore su PdS Italia
Anche all'interno di un quadro Paese che, come si è detto sopra, riporta una buona stabilizzazione e un sufficiente controllo delle spese per welfare, se si passa dalla dimensione macro (l'incidenza sul Pil) a quella micro (il peso che occupati e attivi dovranno sostenere per finanziare in pareggio pensioni, sanità e Ltc), si palesano criticità. Già 2015, ogni occupato concorre a finanziare pensioni, sanità e Ltc per un ammontare pari a quasi il 66% del Pil pro-capite. È un livello alto, destinato a diminuire solo di poco sino al 2030, per poi riprendere un percorso di continuo aumento sino a superare il 72% nel 2060. Se poi, al posto delle proiezioni della spesa sanitaria e Ltc focalizzate sull'impatto dell'invecchiamento (quelle del Pds), si considerano varianti più sensibili ai progressi della tecnologia e all'emersione di nuovi bisogni (quelle del Fmi e dell'Ocse), il peso su occupati/attivi oltrepassa soglie insostenibili. Sotto le apparenti "chete acque" della stabilizzazione macrofinanziaria, le basi microeconomiche (o le micro-foundations come le chiama la moderna Macroeconomia) mostrano andamenti divergenti che non vanno sottovalutati.
Per avere una misura intuiti del rischio che i fabbisogni sanitari si evolvano, nei prossimi decenni, in maniera molto più rapida e intensa di quanto proiettato dal PdS, si guardi a quanto già accaduto dal Secondo Dopoguerra a oggi:
Evoluzione della spesa sanitaria pubblica e privata di parte corrente sul Pil
Fonte: elab. dell'autore su database Ocse
Evoluzione della spesa sanitaria pubblica di parte corrente sul Pil
Conclusioni
Quali conclusioni di policy trarre? Serve una lettura equilibrata dei dati del PdS. Da un lato le proiezioni del PdS sono rassicuranti, perché danno atto delle molteplici riforme già fatte soprattutto sul fronte delle pensioni così come dei controlli di spesa posti dal Patto Interno di Stabilità (che hanno riguardato soprattutto la sanità); dall'altro lato, tuttavia, il messaggio non deve esser troppo rassicurante, a tal punto da rallentare e posticipare scelte di modernizzazione del welfare system nel suo complesso che restano indispensabili.
Il welfare italiano ha bisogno di diversificarsi negli istituti, in modo tale da offrire strumenti più adatti allo specifico bisogno in tutte le fasi della vita del cittadino. Ha, inoltre, bisogno di viaggiare di pari passo con le riforme che coinvolgono il mercato del lavoro e soprattutto i giovani, ai quali si chiede nel contempo di essere flessibili ma anche costruttori e vettori della società della conoscenza. Infine, per coprire i fabbisogni sanitari e di assistenza continuativa (Ltc) potrebbero, in futuro, esser necessarie più risorse di quelle che oggi si tende generalmente a ritenere. I forti trend di fabbisogno osservati dal Secondo Dopoguerra a oggi potrebbero ripresentarsi.
Bisogna interrogarsi su come rinforzare le fonti di finanziamento all'interno di un assetto sostenibile, e su come ottimizzare l'organizzazione del welfare per valorizzare al meglio le risorse. Forse non sono gli unici tre snodi su cui richiamare attenzione, ma sicuramente si impone una riflessione concreta su:
o un maggior coinvolgimento delle risorse private (il multipilastro basato sui fondi ad accumulazione reale),
o sviluppo di criteri di selettività nell'accesso alle prestazioni finanziate dal pubblico validi su tutto il territorio nazionale,
o e la razionalizzazione delle funzioni attribuite allo Stato, alle Regioni e agli Enti Locali (soprattutto nell'area delle prestazioni socio-sanitarie, di confine tra le prestazioni del Ssn, quelle finanziate dall'Inps e il welfare locale promosso dai Comuni).
Bibliografia
Ecofin (2012), The 2012 Ageing Report
Ministero Economia e Finanze (2014), Programma di Stabilità dell'Italia
Reforming (2014), Finanziare il Welfare (www.reforming.it)
Per approfondimenti
De-la-Maisonneuve C., J. Oliveira Martins (2013), Public Spending on Health and Long-term care: a new set of Projections
Ecofin, Programmi di Stabilità di Paesi Membri, varie edizioni
Cottarelli C., A. Schaechter (2010), Long-Term Trends in Public Finances in the G-7 Economies, Imf SPN/10/13
Blanchard O., C. Cottarelli (2010), Ten Commandments for Fiscal Adjustment in Advanced Economies", 2010 Imf Staff Note
Oecd, Health database
U.S. Census Bureau, Public budgets projections database