L’approccio LEADER, in pratica

    di Marco Adamo (IRES Piemonte)

    Nel variegato panorama delle politiche per lo sviluppo territoriale, l’approccio LEADER, acronimo per “Liason Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale”, occupa un ruolo di primo piano in ragione della sua longevità e del volume di risorse ad esso destinate. LEADER può essere definito come un metodo di programmazione strategica per lo sviluppo locale di natura partecipativa (bottom up). È stato introdotto per la prima volta nel 1991 come Iniziativa Comunitaria finanziata dai Fondi strutturali europei. A partire dal suo quarto ciclo di implementazione (2007 – 2013) - anche grazie al rilancio delle teorie sullo sviluppo neo-endogeno[1] e del nuovo paradigma sullo sviluppo rurale caldeggiato dall’OCSE[2] - è stato integrato nei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), diventando così uno strumento utile al raggiungimento degli obiettivi generali dalla Politica Agricola Comunitaria, con particolare riferimento al progresso socio-economico dei territori rurali e allo sviluppo delle comunità locali.

    L’approccio LEADER in Piemonte è utilizzato fin dalla prima esperienza sperimentale ampliando progressivamente il suo raggio d’azione: i 14 GAL attualmente attivi, infatti, sono arrivati a coinvolgere più del 60% dei comuni e della superficie regionale (figg. 1 e 2).

    Figura 1- Percentuale dei comuni e della superficie regionale coinvolti in LEADER nei diversi cicli di programmazione dal 1994 al 2020

     

     Fonte: Elaborazione IRES Piemonte su dati Regione Piemonte

     

    Figura 2 - I GAL del Piemonte durante il ciclo di programmazione 2014 - 2020

                             Fonte: Elaborazione IRES Piemonte

     

    Nell’attuale ciclo di programmazione comunitaria, prolungato per lo sviluppo rurale fino al 2022, LEADER è normato dal Capo II del regolamento 1303/13 CE e secondo l’articolo 32 è:

    1. concentrato su territori sub regionali specifici;
    2. gestito da gruppi d'azione locali composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49 % degli aventi diritto al voto;
    3. attuato attraverso strategie territoriali di sviluppo locale integrate e multisettoriali;
    4. concepito tenendo conto dei bisogni e delle potenzialità locali, e comprende elementi innovativi nel contesto locale, attività di creazione di reti e, se del caso, di cooperazione.

    Le caratteristiche elencate dall’articolo citato sono una riaffermazione dei tradizionali sette principi chiave che definiscono il metodo LEADER fin dalla sua nascita e già descritti dall’Art. 61 del Reg. CE Nr.1698/2005, valido per il periodo 2007 – 2013, che ha sancito l’assorbimento di LEADER nei Programmi di Sviluppo Rurale europei.

     

    L’approccio LEADER e il Gruppo di Azione Locale

    In termini pratici, in ogni area eleggibile all’impiego dell’approccio LEADER, deve formarsi un Gruppo di Azione Locale: il GAL. Questo è un partenariato pubblico-privato composto dagli attori attivi sul territorio che si costituisce in una società che in Piemonte assume tipicamente la forma di consorzio o cooperativa

    I confini geografici che delimitano il raggio d’azione dei GAL coincidono con l’area circoscritta dai confini dei comuni che fanno parte della società.

    Il GAL esegue un’analisi dei punti di forza, debolezza, minacce e opportunità (analisi SWOT) del territorio di sua competenza utilizzando un metodo di natura partecipata con tutti gli stakeholders locali; infine redige un Piano di Sviluppo Locale (PSL) che contiene la strategia di sviluppo utile a soddisfare i fabbisogni individuati grazie alle analisi.

    Gli strumenti che i GAL hanno a disposizione per attuare la propria strategia di sviluppo sono in primo luogo le misure programmabili con il sostegno del FEASR elencate negli articoli sotto il Titolo III del Reg. 1305/2013, ma i GAL hanno la facoltà di costruire misure diverse allorquando siano utili ad affrontare particolari necessità locali.

    Al fine di concentrare le risorse finanziarie, l’Accordo di Partenariato (AdP), il documento che ciascun Stato membro ha sottoscritto con la Commissione Europea e che tratteggia la Strategia complessiva per l’utilizzo dei Fondi strutturali e di investimento europei, elenca 9 ambiti tematici sui quali i GAL debbano orientare le loro strategie. L’autorità di Gestione del PSR piemontese ha ulteriormente limitato il ventaglio di opportunità a 4 temi, nello specifico:

    • Turismo sostenibile
    • Sviluppo e Innovazione delle filiere
    • Valorizzazione del patrimonio architettonico, culturale naturale locale
    • Accesso ai servizi

    Tra questi, ciascun GAL poteva sceglierne uno principale e due secondari.

    L’analisi dei diversi PSL evidenzia che quelli riguardanti il turismo e lo sviluppo delle filiere locali sono stati gli ambiti tematici selezionati con maggiore frequenza dai GAL e che le risorse sono concentrate sugli stessi in modo coerente rispetto alle scelte strategiche. (fig.3).

    Figura 3 - Ambiti tematici scelti dai GAL e risorse programmate per ambito

    Fonte: Elaborazione IRES su dati Regione Piemonte.

     

    Stato d’attuazione

    Dall’approvazione dei PSL, avvenuta ad ottobre 2017 all’inizio del 2022 i GAL hanno aperto 160 bandi, 28 dei quali di natura multi – operazione, finalizzati questi ultimi alla creazione di filiere e reti locali.

    Stando ai dati contenuti nel sistema di monitoraggio, aggiornati al 16 febbraio 2022 risultano 2273 domande complessivamente presentate, 1834 delle quali (81%) ammesse a finanziamento.

    Le domande che hanno ricevuto almeno un qualsiasi pagamento (anticipo, acconto o saldo) sono 979, quindi il 53% delle ammesse, mentre quelle totalmente saldate sono 892.

    In termini finanziari emerge che il valore complessivo degli investimenti fosse di circa 113,85 milioni di euro, al netto dei premi di insediamento per le nuove imprese che complessivamente assorbono circa 4,6 milioni di euro. Gli interventi previsti nei progetti di investimento non sono sempre completamente ammissibili al cofinanziamento pubblico. Per questo, il valore complessivo degli investimenti su cui calcolare l’aiuto dei fondi pubblici si riduce a circa 82,7 milioni di euro il che si traduce in un aiuto pubblico di 52,5 milioni di euro. Ipotizzando che tutti i beneficiari portino a compimento l’investimento presentato in domanda ne deriverebbe che per ogni euro pubblico investito nelle aree GAL se ne avrebbe un effetto moltiplicatore pari a 2,17 euro, che si ridurrebbe a 1,5 euro nel caso si concretizzassero solo gli interventi cofinanziati.

    In termini di realizzazioni fisiche si sottolinea che in area GAL sono stati ammessi 164 progetti (91 pagati a saldo) volti alla creazione di nuove imprese, di cui il 90% riguardano lo sviluppo dell’offerta ricettiva locale.

    Per quanto riguarda la creazione di filiere locali, si stimano 105 filiere[3] che coinvolgono 554 imprese locali a cui si deve aggiungere un ulteriore 25-30% di imprese che pur partecipando alla filiera non hanno richiesto sostegno su alcuna operazione. Questa percentuale è definita come “tasso di interesse” e nella valutazione di LEADER è stata impiegata quale proxy del capitale sociale strutturale prodotto dai GAL grazie alla loro attività.

    Un ultimo significativo risultato dei GAL che si vuole segnalare in questa brevissima rassegna è relativo ai progetti destinati a migliorare e arricchire l’offerta per il turismo outdoor, tra cui spiccano l’allestimento di 80 aree attrezzate (65 completate); la creazione di 10 parchi/percorsi avventura e di 5 tra vie ferrate e siti d’arrampicata e la riqualificazione o creazione di 18 itinerari cicloturistici (16 completati).

     

    Conclusioni

    In queste poche pagine si è cercato di sintetizzare il ruolo pratico ricoperto dall’approccio LEADER nello sviluppo delle aree rurali del Piemonte.

    L’obiettivo finale di tutto questo complesso sistema e di tutti gli sforzi profusi lungo l’ultimo trentennio è comunque quello di fermare il declino di territori, ampi dal punto di vista dell’estensione territoriale, ma sempre più marginali secondo le principali variabili socio-economiche. Queste variabili, quelle demografiche in primo luogo, di norma rispondono lentamente a stimoli provenienti da politiche di sviluppo locale e in questo senso la ricorsività nell’attuazione dell’approccio LEADER è certamente un fattore da considerare con positività. Un altro elemento positivo legato all’attuazione ricorsiva di LEADER è che l’articolato meccanismo di delivery di questa politica ha permesso di formare con la pratica quotidiana un expertise locale d’eccellenza che può rivelarsi importante anche nella definizione e/o nell’attuazione di altre politiche di natura analoga. Una dimostrazione di questo è che le strutture tecniche dei GAL (composte da 3 persone in media) sono attivamente coinvolte in altre esperienze come ad esempio progetti di cooperazione ALCOTRA o INTERREG se non addirittura, ma non è questo il caso del Piemonte, nella Strategia Nazionale delle Aree Interne.

    In una Regione come il Piemonte, dove la frammentazione amministrativa è particolarmente accentuata e dove le Unioni di Comuni in diversi casi faticano a trovare stabilità e una dotazione di personale numericamente adeguata per assolvere con efficacia ed efficienza i numerosi compiti a loro assegnate, il riconoscimento del GAL come reale agenzia di sviluppo territoriale potrebbe contribuire ad una maggiore integrazione strategica delle numerose politiche di sviluppo locale e ad una maggiore incisività delle stesse in modo da limitare eccessive lungaggini e sovrapposizioni. La nuova visione a lungo termine per le aree rurali[4], pubblicata lo scorso anno dalla Commissione Europea prevede, tra le altre cose, un Piano d’azione destinato anche a rivedere in ottica rurale le principali politiche dell’UE. Tutto questo probabilmente riaffermerà ulteriormente l’importanza di un approccio strategico “dal basso” e l’esperienza dei GAL se valorizzata potrebbe rivelarsi utile.

     

     

    Bibliografia

    Miroslaw Biczkowski. 2020. "LEADER as a mechanism of neo-endogenous development of rural areas: the case of Poland". Miscellanea Geographica. 24 (4): 232-244.

    Petrick, Martin. 2013. "Reversing the rural race to the bottom: an evolutionary model of neo-endogenous rural development". European Review of Agricultural Economics. 40 (4): 707-735.

    Adamski, Tomasz, e Krzysztof Gorlach. 2007. "Neo-Endogenous Development and the Revalidation of Local Knowledge". Polish Sociological Review. (160): 481-497.

    The New Rural Paradigm. 2006. Washington: Organization for Economic Cooperation & Development.

     

    Per approfondimenti:

    https://www.piemonterurale.it

    https://www.reterurale.it/leader20142020

    https://www.regione.piemonte.it/web/temi/fondi-progetti-europei/programma-sviluppo-rurale-feasr/m19-sviluppo-locale-leader/sviluppo-locale-tipo-partecipativo-leader

     

    Parole chiave: FEASR, LEADER, PSR, Sviluppo locale.

     

    [1] Biczkowski, 2020, Petrick, 2013, Adamsk e Gorlach, 2007.

    [2] OCSE, 2006.

    [3] Il numero delle filiere è stato ottenuto con il conteggio degli indentificativi dei capifila con esclusione di quelli con stato procedimento che indica la non ammissione, la rinuncia o la revoca.

    [4] https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/new-push-european-democracy/long-term-vision-rural-areas_en

     

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