PSR e investimenti nelle aziende agricole: un’analisi di processo

    di Stefano Aimone e Nicoletta Torchio (IRES Piemonte)

    Il Programma di Sviluppo Rurale (PSR) del Piemonte 2014–2022[1], cofinanziato dall’Unione Europea attraverso il FEASR, comprende un ampio ventaglio di linee di intervento (dette “operazioni”) finalizzate al raggiungimento dei molteplici obiettivi di natura economica, ambientale e territoriale stabiliti dall’Unione Europea (UE ). Il PSR finanzia investimenti nelle aziende agricole ed agroindustriali, insediamento di giovani in agricoltura, piani di sviluppo locale nei territori collinari e montani, oltre a tutta una serie di misure volte a rendere più sostenibili i processi produttivi e ad aumentare la qualità dei prodotti ottenuti. 

    L’operazione 4.1.1 (Investimenti nelle aziende agricole) assume particolare rilevanza poiché mira al fabbisogno cruciale del sostegno alla competitività delle aziende agricole e concorre a soddisfarne altri, soprattutto nell’ambito della sostenibilità e dello sviluppo economico-occupazionale. La rilevanza strategica si riflette nell’elevata incidenza sul budget finanziario del Programma, pari a circa il 10% del totale.

    Questa operazione si rivolge ad un’ampia platea di potenziali beneficiari, rispetto ai quali è necessario effettuare una selezione accurata sulla base di principi finalizzati a massimizzare la risposta agli obiettivi fissati dal programmatore. Nel percorso attuativo del PSR, tali principi si traducono in criteri di selezione e punteggi di priorità nei bandi.

    La scelta dei criteri di selezione è fondamentale nel determinare l’esito di un bando e la capacità dell’operazione di rispondere agli obiettivi per i quali è stata progettata. Pertanto, è di particolare utilità analizzare l’effetto dei criteri di selezione nel corso dell’attuazione del Programma, in modo da trarre indicazioni utili per la messa a punto dei bandi ancora da emettere; inoltre tale analisi può fornire informazioni importanti per la valutazione finale e per guidare in modo consapevole l’impostazione del ciclo di programmazione successivo.

    Per tali ragioni l’IRES Piemonte, valutatore indipendente del PSR, ha svolto nel 2019 una valutazione di processo dedicata all’operazione 4.1.1 (bandi del 2015 e del 2017) su cui si concentra questo articolo, oltre ad altre operazioni ad essa complementari [2]. Nel rapporto scaricabile al link indicato in nota, è possibile trovare una descrizione dettagliata dei criteri di selezione dell’operazione, ai quali si riferisce l’analisi effettuata.

    L’analisi condotta ha mirato a rispondere ai seguenti quesiti valutativi:

    • I criteri previsti dai bandi hanno operato una selezione delle domande presentate, e con quali effetti?
    • I criteri di selezione sono riusciti a raggiungere gli obiettivi che si erano proposti?

    Per ottenere le risposte è stato utilizzato un approccio quali-quantitativo, che ha fatto uso di dati di monitoraggio, di informazioni documentali[3] e di diversi tipi di analisi, tra cui ad esempio l’analisi della rispondenza e l’analisi comparativa dei beneficiari ammessi.

    Bandi, criteri e punteggi ottenibili

    I bandi 2015 e 2017 dell’operazione 4.1.1 del PSR hanno utilizzato un ampio spettro di principi di selezione (9) e relativi criteri (fig. 1), riferiti ad aspetti settoriali, ambientali ed economico-occupazionali. I punteggi massimi ottenibili erano pari a 31 per il bando del 2015 e 42 per bando del 2017[4], con una soglia di ammissibilità stabilita in 14 punti.

    Per evitare una competizione impropria tra territori con caratteristiche e vocazioni molto diverse, la procedura attuativa ha previsto due “corsie” separate, una per le aziende situate nelle aree più favorite (pianura periurbana / intensiva e collina vitivinicola, nel “gergo” del PSR indicate con le sigle A, B, e C1) ed una dedicata alle zone svantaggiate (montagna e alta collina, codificate come C2 e D).

    Figura 1. Criteri di selezione nei bandi 2015 e 2017 e punteggi massimi ottenibili

    Fonte: DGR n. 78-2686 del 2015- Allegato B; DGR 18-5289 del 03.07.2017

     

    La rispondenza ai criteri da parte delle domande ammesse

    L’analisi della rispondenza ha messo a confronto le caratteristiche delle aziende e dei progetti ammessi a finanziamento, rispetto ai criteri di selezione dell’operazione (espressi in termini di punteggio massimo assegnato a ciascun criterio). I risultati mostrano (fig. 2) che i criteri di selezione che hanno ottenuto il maggior grado di rispondenza (superiore all’80%) da parte delle domande ammesse sono stati quelli relativi a:

    • adozione da parte delle aziende ammesse di regimi di qualità (es. biologico, DOP);
    • appartenenza delle aziende ammesse ai settori a più alta intensità di lavoro (zootecnia, orto-floro-frutticoltura; viticoltura) o che effettuano investimenti prevalentemente orientati alla trasformazione aziendale dei prodotti agricoli.

    All’opposto, è emersa una ridotta rispondenza ai criteri relativi alla dimensione aziendale (24%) che avrebbero voluto favorire le imprese medio-piccole, così come ai progetti integrati/investimenti collettivi del bando 2017 (21%). Inoltre, è risultato molto basso il grado di rispondenza rispetto al criterio riguardante la collocazione dell’azienda nelle aree Natura 2000 (3%), anche perché sono poche le aziende in tali territori che hanno presentato domanda; questo criterio ha infatti una funzione prettamente di premialità.

    La figura 2 mette anche in evidenza le variazioni intervenute tra il bando 2015 e il bando 2017. In particolare, si è rilevato un incremento, nel 2017, del grado di rispondenza rispetto ai criteri che riguardano la qualità degli investimenti (misurata come coerenza tra l'importo degli investimenti previsti e la dimensione economica aziendale) e gli interventi che prevendono un incremento dell’occupazione o che hanno una finalità ambientale; sebbene in misura minore, aumenta anche la rispondenza per i criteri che riguardano le aziende che adottano regimi di qualità  (ad esempio agricoltura biologica, denominazione d’origine).

    Figura 2. Grado di rispondenza ai criteri di selezione dell’operazione 4.1.1 (valori %)

    Fonte: elaborazioni IRES Piemonte su dati di monitoraggio bandi 2015 e 2017

     

    Note: Grado di rispondenza calcolato come: [1- (punteggio massimo ottenibile- punteggio medio domande ammesse) /punteggio massimo ottenibile] *100

    Il grado di rispondenza, espresso in termini percentuali, varia da 100 (massima rispondenza) a 0 (nessuna rispondenza). Maggiore è il grado di rispondenza, maggiore è l’efficacia del criterio di selezione (e relativo punteggio assegnato) nel raggiungere gli obiettivi proposti in fase di programmazione. Un valore più vicino a 100 significa che il criterio di selezione è stato in grado di selezionare una quota elevata di aziende che rispondono a tale criterio.

     

    L’effetto selettivo dei criteri

    La selezione complessiva operata dai criteri è stata piuttosto elevata: mediamente nei due bandi solamente il 38% delle domande presentate è stato ammesso a finanziamento. L’introduzione di un punteggio minimo di ammissibilità ha operato una sorta di pre-selezione, contenendo il numero di progetti ammessi rispetto alla programmazione precedente, per la quale tale accorgimento non era stato previsto con pesanti effetti sulla gestione dei bandi e relative liste di potenziali beneficiari.

    L’effetto selettivo in termini di qualità dei progetti, misurato sulla base della distribuzione dei punteggi delle domande ammesse (fig. 3), è risultato più elevato per il bando 2017 (anche tenuto conto del maggiore punteggio massimo ammissibile del bando 2017 ). Questo migliore esito è probabilmente da attribuire, almeno in parte, al fatto che le aziende hanno avuto più tempo nel predisporre progetti conformi ai criteri, mentre nel 2015 l’emanazione del bando subito dopo l’approvazione del PSR aveva imposto ai richiedenti una presentazione in tempi molto stretti.

     

    Figura 3. Analisi dei punteggi delle domande ammesse sui bandi 2015 e 2017

    Fonte: elaborazioni IRES Piemonte su dati di monitoraggio WEBI (31.07.2019)

     

    Per quanto concerne gli effetti selettivi settoriali, l’analisi comparativa dei beneficiari dell’operazione 4.1.1 rispetto all’insieme delle aziende agricole piemontesi mostra - in coerenza con l’analisi della rispondenza - che l’azione combinata dei criteri ha favorito le imprese operanti nei settori a più alta intensità di lavoro: vitivinicolo, carne suina e bovina, latte e ortofrutta. Nonostante l’introduzione nei bandi di un apposito criterio per orientarne l’esito verso le aziende di media dimensione economica, tra i beneficiari sono comunque prevalse le aziende medio-grandi, probabilmente in ragione della loro maggiore possibilità di sostenere investimenti cospicui.

    In termini territoriali, l’assegnazione di risorse specifiche e la definizione di graduatorie separate per le zone di alta collina e montagna (aree C2 e D del PSR) è stata efficace soprattutto per i beneficiari in alta collina dove il numero di progetti ammessi e l’assegnazione di risorse sono stati più che proporzionali rispetto alla presenza di aziende agricole in quest’area.

     

    Gli investimenti a finalità ambientale

    La risposta dei beneficiari in termini di investimenti con ricadute ambientali positive è stata elevata: circa il 53% dell’importo totale degli interventi previsti è stato rivolto a tale scopo, soprattutto per quanto riguarda la riduzione degli inquinanti, il benessere animale e il rendimento energetico. Tuttavia, gli interventi volti al miglioramento dell’efficienza nell’uso dell’acqua irrigua e la produzione di energia da fonti rinnovabili hanno cumulato complessivamente una porzione molto modesta della spesa; come emerso anche in sede di valutazione intermedia del PSR, tale tipo di interventi è stato evidentemente poco appetibile per i beneficiari.

             

    Conclusioni

    Nel complesso, l’azione selettiva esercitata dai criteri e dalle modalità di gestione delle domande (grazie anche al punteggio minimo di ammissione pre-calcolato nella prima fase di istruttoria attraverso il software di presentazione delle domande) è stata piuttosto efficace, riducendo l’onere amministrativo a carico delle strutture incaricate della gestione dell’operazione.

    I bandi analizzati sono piuttosto complessi, caratterizzati da molti criteri di selezione la cui efficacia nell’indirizzare l’esito rispetto agli obiettivi strategici del PSR non era sempre di agevole previsione; ad esempio la necessità di combinare tra loro molti fattori per ottenere un alto punteggio ha probabilmente scoraggiato, o sfavorito, le aziende medio- piccole e quelle operanti in settori strutturalmente semplici (cereali), vedendo quindi prevalere nelle graduatorie le aziende grandi e operanti in settori a maggiore intensità di manodopera ed investimento.

    Alla luce dell’incremento della qualità delle domande nel secondo bando (2017), emerge anche l’utilità di pianificare i bandi con una cadenza prestabilita e distribuiti nel tempo, per fornire ai potenziali beneficiari una chiara cronologia sulla base della quale organizzare la propria proposta; inoltre è possibile incrementare ulteriormente il punteggio minimo di ammissibilità al momento dell’istruttoria delle domande, in modo da contenere ulteriormente l’onere amministrativo.

    Per quanto concerne gli investimenti volti a ridurre i consumi idrici in agricoltura e a sostenere la produzione di energie rinnovabili, l’approccio più consigliabile sembra quello di emettere bandi specifici, sull’esempio di quanto fatto nella programmazione 2007-2013; in tal modo non si mettono in concorrenza tra loro diverse opzioni di investimento in un unico bando. Inoltre, per tali investimenti, è bene tenere conto di altre possibili fonti di sostegno di cui possono beneficiare le imprese, a cominciare dal credito d’imposta, che entrano in concorrenza con il PSR anche grazie a modalità di accesso più snelle e rapide.

     

    Bibliografia

    IRES Piemonte (2019), La valutazione intermedia del PSR 2014-2020, Quaderni della Regione Piemonte n. 96, Agricoltura, Regione Piemonte, Torino

    IRES Piemonte (2019), Investimenti e ricambio generazionale in agricoltura. Analisi dei criteri di selezione delle operazioni 4.1.1, 4.1.2. e 6.11 del PSR 2014-2020. Contributo di ricerca IRES n. 293/2019, IRES Piemonte, Torino

    Regione Piemonte (2015), “Criteri e disposizioni per l’emanazione dei bandi relativi alle Operazioni 4.1.1 e 4.1.2”, DGR n. 78-2686 del 2015- Allegato B

    Regione Piemonte (2016), “Criteri e disposizioni per l'emanazione del bando relativo alla Operazione 6.1.1 e specificazioni relative alle Operazioni 4.1.1 e 4.1.2.”, DGR 21-3008 del 07.03.2016

    Regione Piemonte (2017), “Operazione 6.1.1. Bando 2017 di apertura presentazione domande”, DD 169 del 23.02.2017

    Regione Piemonte (2018), “Operazione 4.1.1. Integrazione delle risorse assegnate al Bando 2017 di cui alla DGR n 18 - 5289 del 03/07/2017”, DGR 40-7301 del 30.07.2018

    Sistemapiemonte- Sviluppo Rurale - Data Warehouse e Opendata, “PSR 2014-2020. Domande presentate, ammesse e pagate per settore e bando. Operazioni 4.1.1, 4.1.2 e 6.1.1” (dati scaricati il 31.07.2019) HYPERLINK "about:blank"http://www.sistemapiemonte.it/psr2011/filtri.jsp

     

     

    Per approfondimenti:

    Il contributo completo è scaricabile all’indirizzo:

    https://www.piemonterurale.it/valutazione/138-giovani-e-investimenti-nelle-aziende-agricole-quale-efficacia-dei-criteri-di-selezione-dei-bandi-del-psr

     

    Parole chiave: FEASR, PSR, analisi di processo, investimenti nelle aziende agricole

     

     

    [1] Il PSR 2014 – 2022 è il documento di Programmazione con cui si attua il reg. CE 1305/2013. Il testo vigente è scaricabile al sito: https://www.regione.piemonte.it/web/temi/fondi-progetti-europei/sviluppo-rurale-piemonte/programmazione-2014-2022-psr/testo-vigente-psr-2014-2022 (ultimo accesso: 16/03/2023).  Inizialmente nato come PSR 2014-2020, è stato prolungato a causa dell’emergenza pandemica sino al 2022, con una proporzionale integrazione delle risorse finanziarie.

    [2] Il rapporto completo è scaricabile al seguente indirizzo internet: https://www.piemonterurale.it/images/documenti/CR_293-2019_PSR_CriteriBandi.pdf

    [3] Testo del PSR, determine dirigenziali e deliberazioni di Giunta relative ai bandi.

    [4] Il bando 2017 prevedeva una forte premialità per incentivare i progetti di investimento collettivi, la cui incidenza è tradizionalmente bassa in Piemonte.

     

     

     

     

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