di Francesca S. Rota (Università di Torino), Antonella Pietta (Università di Brescia), Alessandra Colocci (Università di Brescia)
Introduzione [1]
Il Covenant of Mayors, che nella traduzione italiana è noto come Patto dei Sindaci per il Clima e l’Energia, rappresenta uno degli strumenti più rilevanti a livello europeo per sostenere l’azione climatica alla scala locale. Attraverso l’adesione volontaria di Comuni e Unioni di Comuni, il Patto offre una cornice operativa entro cui le amministrazioni locali sono chiamate a definire obiettivi di mitigazione e adattamento attraverso strumenti di pianificazione dedicati – i Piani d’Azione per l’Energia Sostenibile (PAES) e per il Clima (PAESC) – e a monitorarne l’attuazione nel tempo. Nel contesto italiano, l’adesione al Patto è complessivamente molto elevata, a testimonianza dell’interesse del Paese per questa misura. Dal sito dell’EU Covenant of Mayors, i sottoscrittori per l’Italia risultano essere 5.163 su un totale di 12.111[2], pari quindi al 42,6% dell’adesione totale. L’Italia ha anche un numero elevato di coordinatori (ministeri, agenzie energetiche nazionali, regioni, province) [3] e supporter (agenzie energetiche, associazioni di autorità locali, ONG, ecc.) [4] che partecipano all’iniziativa, pari rispettivamente a 37 (su 209; 34,9%) e a 72 (su 295; 24,4%). La distribuzione di sottoscrittori, coordinatori e supporter, tuttavia, non è omogenea dal punto di vista territoriale. In Italia, infatti, la loro presenza varia in modo significativo non solo in relazione alla regione di riferimento, ma anche alla provincia e alle caratteristiche del territorio, sollevando interrogativi sulle precondizioni, strutturali o contingenti, che sono alla base di tali differenze.
Muovendo da queste considerazioni, il presente contributo fornisce una prima mappatura dell’adesione e dell’attuazione del Patto dei Sindaci in Piemonte e Lombardia: due regioni caratterizzate da forti analogie strutturali, ma anche da differenze significative nella specializzazione economica dei territori e nei modelli di governance territoriale. L’analisi si basa su uno studio più ampio – attualmente in corso – che considera la partecipazione al Patto dei Sindaci anche nelle regioni Liguria e Valle d’Aosta, e che ha visto il coinvolgimento delle colleghe Sara Bersini, Veronica Castiglione, Martina Confortini e Giada Vezzaro.
Il Patto dei Sindaci a supporto della pianificazione climatica dei territori
Con l’istituzione nel 2008 del Patto dei Sindaci, l’Unione europea ha voluto dotarsi di uno strumento che non fosse solo un programma di supporto tecnico, ma un vero e proprio meccanismo di governance multilivello, capace di “calare sui territori” le indicazioni comunitarie e quelle della governance globale in materia di lotta al cambiamento climatico. Per fare ciò, il Patto combina l’azione di supervisione tecnica e scientifica fornita dal Joint Research Centre (JRC) con l’assunzione volontaria, da parte degli enti locali, di un impegno concreto nella direzione della mitigazione e dell’adattamento, da realizzare attraverso l’implementazione di Piani di azione dedicati (PAES e PAESC) e la rendicontazione periodica dei risultati conseguiti.
Rispetto ad altre policies e strategie, il Patto dei Sindaci consente ai territori di inserirsi in una cornice comune e in un processo formalizzato e standardizzato, pur mantenendo margini di adattamento alle specificità locali. In questo senso, il Patto ambisce a svolgere tre funzioni principali:
- fornire un quadro di legittimazione politica all’azione climatica locale, rafforzando il ruolo dei Comuni come attori della transizione ecologica;
- offrire strumenti metodologici condivisi per la redazione dei piani e per la valutazione dei risultati;
- favorire la circolazione di conoscenze e buone pratiche tra territori, anche attraverso reti formali e informali.
Tuttavia, l’efficacia del Patto nel conseguire questi obiettivi si lega in larga misura alla capacità dei Comuni di trovare le energie e le risorse necessarie non solo per aderire, ma anche per garantire il proprio impegno nel tempo. Una precondizione che in Italia sconta difficoltà oggettive, considerate le elevate asimmetrie di risorse e competenze che caratterizzano il sistema amministrativo locale. Soprattutto per i comuni più piccoli, la mancanza di risorse interne di tipo finanziario, umano e tecnico rappresenta una debolezza strutturale nota e diffusa, che limita fortemente la partecipazione al Patto e ad altre iniziative simili di pianificazione climatica. Il presente contributo si domanda però anche se la differente distribuzione dei comuni sottoscrittori, vista nella mappa di figura 1, e la loro capacità di aderire in modo adempiente al Patto, predisponendo i piani e i monitoraggi previsti, possa essere spiegata anche alla luce di altre invarianti di tipo territoriale, quali l’orografia o la vicinanza a nodi urbani. Per questo, nel paragrafo che segue si propone una lettura territorializzata degli aderenti, degli sponsor e dei supporter del Patto presenti nelle regioni Piemonte e Lombardia. Mentre in quello ancora successivo, si traccerà una prima valutazione del livello complessivo di adempienza e efficacia dell’adesione da parte dei comuni lombardi e piemontesi, utilizzando i dati relativi alla versione del patto sottoscritta (Commitments), al fatto di essersi dotati o meno di Piani di Azione (Action Plans) e di aver effettuato o meno il monitoraggio dell’ultimo piano approvato (Monitoring Latest Action Plan). In entrambi i casi, la fonte usata per i dati è rappresentata dal database dell’EU Covenant of Mayors (CoM), disponibile sulla pagina ufficiale dell’iniziativa.
L’adesione al Patto dei Sindaci in Piemonte e Lombardia
Sottoscrittori
A livello regionale, il database dell’EU Covenant of Mayors mostra che i sottoscrittori del Patto in Piemonte e Lombardia sono rispettivamente pari a 442 e 1.037. Questo dato, che segna il netto primato della regione lombarda, è però l’esito di una distribuzione piuttosto diversificata a livello provinciale. Come si vede dalla tabella e dalla figura che seguono, tanto in Piemonte quanto in Lombardia, ci sono province molto “attive” e altre in cui la partecipazione è invece limitata. Significativo, e per alcuni versi contro intuitivo, è in particolare il fatto che in entrambe le regioni, la maggior parte delle sottoscrizioni non avviene nelle Città Metropolitane ma in altre province. In Lombardia, in particolare, questo divario è particolarmente evidente, con le province di Bergamo e di Brescia responsabili rispettivamente del 22% e del 16% del totale delle sottoscrizioni lombarde, contro l’11% della Città metropolitana di Milano. In Piemonte è invece la Provincia di Cuneo (41%) a superare nettamente le performance della Città metropolitana (28%). La distribuzione dei sottoscrittori all’interno delle province è poi ulteriormente diversificata in funzione della quota di comuni coinvolti rispetto ai comuni totali. A questo riguardo spiccano soprattutto i casi delle province lombarde di Brescia, Bergamo e Sondrio dove i sottoscrittori del Patto sono rispettivamente il 90%, l’85% e l’80% del totale dei comuni, ma in generale le province in cui queste percentuali sono superiori al 50% sono 8 su 12. Più limitata la diffusione interna alle province piemontesi, con solo Cuneo e il VOC sopra il 50%.
Tabella 1. Distribuzione dei sottoscrittori del Patto dei Sindaci nelle province del Piemonte e della Lombardia (dati a livello assoluto e %)
Fonte: elaborazione propria su dati EU COM, 2026
Per dare ancora meglio conto dell’eterogeneità che si manifesta alla scala provinciale e sub-provinciale, nella figura che segue si riporta la mappa dei Comuni sottoscrittori unitamente al dato della loro dimensione in termini di popolazione residente al 31 dicembre 2024 (dati Istat). Ne risulta una geografia polarizzata su alcune aree principali che sono:
- per il Piemonte: la pianura cuneese, l’area di Corona verde intorno a Torino, i territori del VCO a ridosso del Lago Maggiore e vicino a Domodossola, nonché lungo i principali assi infrastrutturali regionali
- per la Lombardia: la fascia centrale, con una presenza più polarizzata lungo specifiche direttrici anche nella fascia alpina e abbastanza scarna nella zona della pianura
La disaggregazione per comuni permette inoltre di controllare rispetto all’influenza di specifiche condizioni territoriali come la prossimità a un grande centro urbano o l’altitudine.
Figura 1. Comuni aderenti al Patto in Piemonte e Lombardia al 6.2.2026
Fonte: elaborazione su dati EU Covenant of Mayors https://eu-mayors.ec.europa.eu/
Dalla mappa emerge che, in entrambe le regioni, le concentrazioni di comuni sottoscrittori non si riscontrano soltanto nei contesti urbani di pianura, ma anche in ambiti montani e collinari. Tale distribuzione appare probabilmente favorita dalla presenza, in questi territori, di Unioni di comuni, Comunità energetiche rinnovabili (CER) o altre forme di gestione associata intercomunale.
A questo proposito, estraendo dal database complessivo dell’EU CoM l’elenco dei sottoscrittori italiani riconducibili a compagini o enti collettivi, si ottiene un insieme di circa 100 entità, per la maggior parte localizzate in Piemonte e Lombardia.
Coordinatori e supporter
L’analisi dei coordinatori e supporter è stata condotta anch’essa utilizzando i dati messi a disposizione dall’EU CoM, che fornisce due database dedicati a queste categorie di attori. Dall’esame dei dati emerge che in Lombardia si registrano 21 supporter e 6 coordinatori, mentre in Piemonte si contano 6 supporter e 4 coordinatori. I supporter sono prevalentemente costituiti da comunità montane, consorzi di bonifica, agenzie attive nei campi dell’energia e della sostenibilità, unioni di comuni e associazioni di enti locali. I coordinatori, invece, includono esclusivamente Province nel caso della Lombardia, mentre in Piemonte figurano due Province, la Città metropolitana di Torino e la Regione.
Impegni, piani e monitoraggi in Piemonte
Le differenze sin qui viste nella partecipazione dei Comuni piemontesi e lombardi si ritrovano anche nella tipologia di impegni sottoscritti, nel numero e tipo di piani presentati e nella presenza o meno dei monitoraggi. Dal momento del suo varo, il CoM è infatti evoluto nel tempo articolandosi in tre distinte “finestre di adesione” a cui corrispondono obiettivi diversi e crescenti di impegno per il clima su tre diversi orizzonti temporali (2020, 2030, 2050). Il fine di questo paragrafo è allora quello di delineare, rispetto a queste dimensioni, la situazione specifica dei comuni piemontesi ripartiti in funzione delle rispettive province di appartenenza.
Come mostrano i grafici che seguono, in tutte le province la quota maggiore delle adesioni è avvenuta nella prima finestra, con gli impegni al 2020, ad eccezione dell’Astigiano (dove la recente adesione dei 12 comuni dell’Unione collinare Vigne e Vini rappresentano la quasi totalità degli aderenti) e di Torino (dove a fronte di una consistente ondata iniziale di adesioni è poi seguita, nella terza finestra con gli obiettivi al 2050, una seconda ondata più o meno equivalente). Una ripartizione analoga si osserva anche con riferimento alla tipologia di piani presentati. I Piani di Azione al 2030 risultano complessivamente meno numerosi, probabilmente perché coincidenti con una fase caratterizzata da risorse limitate a sostegno dell’azione climatica dei Comuni. Anche in questo caso, pur essendo le proporzioni tra obiettivi al 2020, 2030 e 2050 simili a quelle registrate per le adesioni, emergono alcune eccezioni. Nella provincia di Biella, ad esempio, i piani presentati sono soltanto due (entrambi riferiti agli obiettivi al 2030), a fronte di cinque adesioni complessive; nella provincia di Torino, invece, la quota di Piani al 2050 risulta significativamente più contenuta rispetto a quanto ci si potrebbe attendere sulla base del numero di adesioni registrate nella terza finestra.
Figura 2. Sottoscrizioni (grafico in alto) piani di azione (grafico in basso) per le province del Piemonte, valori %. Fonte: nostra elaborazione su dati EU COM
Fonte: elaborazione su dati EU Covenant of Mayors https://eu-mayors.ec.europa.eu/
Va inoltre sottolineato che, pur mantenendosi stabili le proporzioni tra le tre finestre, il numero complessivo dei piani rimane nettamente inferiore a quello delle adesioni. Emerge dunque una difficoltà oggettiva, da parte dei comuni aderenti al CoM, nel tradurre gli impegni assunti in Piani d’Azione concreti e nel dare continuità nel tempo agli obblighi sottoscritti con la prima adesione. Non sono rari i casi di comuni che si sono fermati alla firma iniziale senza darvi seguito per anni, oppure che, dopo una fase di inattività, hanno ripreso il percorso con una nuova sottoscrizione, spesso in forma associata con altri enti.
Questo rappresenta un elemento di debolezza della misura in Piemonte, poiché il contrasto al cambiamento climatico – in particolare sul versante della mitigazione, ma anche dell’adattamento – richiede un impegno sistemico e continuativo, nel quale la costanza delle azioni nel tempo costituisce una condizione fondamentale.
Conclusioni
Il confronto tra Piemonte e Lombardia mostra come il Patto dei Sindaci per il Clima e l’Energia rappresenti un dispositivo già molto diffuso in Piemonte e Lombardia. Ciò può promuovere l’azione climatica locale, ma l’analisi mostra anche come la sua attuazione sia fortemente condizionata dal contesto istituzionale e territoriale. Inoltre, la capacità di completare i cicli di pianificazione – dalla redazione del piano al monitoraggio – è disomogenea. Molti Comuni, pur avendo aderito formalmente al Patto, incontrano difficoltà nella fase di attuazione e rendicontazione, evidenziando criticità legate alla disponibilità di risorse tecniche e finanziarie.
Se da un lato l’adesione al Patto appare ormai diffusa, dall’altro persistono criticità legate alla capacità di tradurre gli impegni formali in politiche operative e risultati misurabili. In questo senso, il ruolo delle Regioni, delle Province e degli enti intermedi di tipo territoriale emerge come decisivo nel ridurre le disuguaglianze territoriali e nel rafforzare la dimensione strategica della pianificazione climatica locale. Attraverso politiche di supporto, strumenti di coordinamento e la messa a disposizione di risorse tecniche e finanziarie, essi hanno dimostrano infatti di essere determinanti non solo nel motivare i comuni ad aderire al Patto, ma anche nell’accompagnarli per rendere più efficace e meglio distribuita la loro azione climatica.
L’analisi comparativa suggerisce che il Patto dei Sindaci può funzionare come leva di innovazione istituzionale solo se inserito in politiche regionali coerenti e di lungo periodo. In questa prospettiva, il rafforzamento del supporto tecnico, il coordinamento tra livelli di governo e la valorizzazione delle esperienze locali rappresentano condizioni essenziali per consolidare il contributo dei territori agli obiettivi europei di decarbonizzazione e resilienza.
Note
[1] Il contributo è opera condivisa di tutte le autrici. Per la sua redazione, introduzione e primo paragrafo sono da attribuire a Alessandra Colocci, il secondo a Francesca S. Rota, il terzo a Antonella Pietta, le conclusioni a tutte le autrici.
[2] Nel caso di adesioni in forma associata, il database dell’EU Covenant of Mayors riporta tra i sottoscrittori sia il partenariato come ente collettivo, sia i singoli Comuni del partenariato. Ai fini del calcolo dei sottoscrittori, è pertanto necessario sottolineare come i numeri qui presentati risultino leggermente sovradimensionati rispetto agli Enti effettivamente aderenti.
[3] I coordinatori sono autorità pubbliche in grado di fornire orientamento strategico e assistenza tecnica e finanziaria ai comuni firmatari e a quelli che desiderano aderire al Patto.
[4] I supporter sono agenzie tematiche locali e regionali, associazioni, reti e organizzazioni no-profit e/o non governative, che promuovono il Patto dei Sindaci e forniscono consulenza tecnica e facilitano la condivisione di conoscenze, esperienze e risorse tra i firmatari.
Bibliografia
Colocci A., Borello S. & Pietta A. (2025). Local alliances against climate change: Exploring urban experiments within the Covenant of Mayors initiative in Piedmont, Territory, Politics, Governance, DOI: 10.1080/21622671.2025.2563627
Parole chiave: Patto dei Sindaci, PAESC, Piemonte, Lombardia