I PAESC nel territorio del pinerolese: percorsi partecipati per lo sviluppo territoriale sostenibile

di Sabrina Ottavis e Valentina Pizzuto Antinoro

Introduzione

I processi decisionali inclusivi sono pratiche di condivisione della formulazione e attuazione di politiche pubbliche che prevedono il coinvolgimento da parte degli enti territoriali di diverse categorie di attori, quali amministrazioni, associazioni, comuni cittadini (Bobbio 2004). Queste pratiche hanno assunto crescente importanza nell’implementazione di politiche legate alla sostenibilità e alla transizione energetica, come nel caso delle Agende 21 locali e della definizione dei Piani d’Azione per l’Energia Sostenibile e il Clima-PAESC, oggetto di questo breve contributo. Si tratta di un sostanziale cambiamento di prospettiva, soprattutto in relazione alle caratteristiche da sempre attribuite all’azione amministrativa, basata sul presupposto dell’autorità (ibidem).  L’importanza di implementare percorsi partecipativi e inclusivi per la definizione di strategie per la sostenibilità è in diretta relazione con la radicalità, profondità e multidimensionalità del cambiamento che deve essere innescato. È quanto mai opportuno, infatti, che il territorio stesso esprima e condivida la conoscenza del sistema locale, così da valorizzarne le potenzialità del presente e le eredità del passato per affrontare le criticità verso un futuro sostenibile. In questo articolo si riporta l’esperienza del percorso partecipativo per la definizione dei PAESC finanziato anche grazie al supporto del bando Next Generation We di Fondazione Compagnia di San Paolo all’interno dei più ampi disegni progettuali finalizzati anche alla costituzione di Comunità Energetiche Rinnovabili. Il percorso partecipato di costruzione del PAESC è stato guidato da un gruppo di lavoro composto dall’Università degli Studi di Torino, il Politecnico di Torino ed Environment Park e ha coinvolto 41 Comuni nel territorio del Pinerolese in Provincia di Torino. La scelta del gruppo di lavoro è stata quella di coinvolgere diverse categorie di attori pubblici, privati e del terzo settore per contribuire alla definizione dei bisogni del territorio e delle relative strategie di intervento. Nei paragrafi seguenti, dopo un approfondimento sugli obiettivi e finalità del PAESC, viene sinteticamente presentata la metodologia applicata e i principali esiti del percorso partecipativo con attenzione rivolta in particolare ad evidenziare le specificità legate al contesto territoriale.

Il Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile e il Clima

I PAESC sono uno strumento di piano proposto dal Patto dei Sindaci, iniziativa lanciata nel 2008 dalla Commissione Europea, per costruire una rete tra le amministrazioni comunali degli stati membri impegnati nel raggiungimento degli obiettivi comunitari su clima ed energia. Il PAESC è un documento adottato dalle singole amministrazioni nel quale si riportano azioni di mitigazione e di adattamento^[1], con l’obiettivo di impegnare i territori a portare avanti un processo di decarbonizzazione e aumentare la loro resilienza rispetto agli impatti del cambiamento climatico. In particolare:

• per azioni di mitigazione si intendono gli interventi finalizzati alla riduzione delle emissioni di CO₂, in coerenza con l’impegno assunto nell’ambito del PAESC di conseguire una riduzione delle emissioni climalteranti pari ad almeno il 40% entro il 2030;
• per azioni di adattamento si intendono gli interventi finalizzati a rafforzare la capacità di adattamento dei territori e delle comunità locali ai cambiamenti climatici, riducendone la vulnerabilità e aumentando la resilienza agli impatti attuali e futuri.

Il processo di costruzione partecipata e l’adozione formale del PAESC da parte dei comuni possono essere interpretati come una forma di cooperazione multilivello, nella misura in cui mettono in relazione le istanze e le pratiche emerse a livello locale con obiettivi, strumenti e quadri di riferimento definiti a scala sovralocale ed europea. In tale prospettiva, i governi locali svolgono una funzione di mediazione istituzionale, integrando processi partecipativi, competenze amministrative territoriali e l’adesione a reti transnazionali (Broto, Bulkeley 2012). Mettersi in rete permette a molte esperienze territoriali di non rinchiudersi nella dimensione localistica e autocentrata, ma di costruire un disegno comune di trasformazione e di innovazione sociopolitica (Marcon 2006).

L’implementazione di processi partecipativi nella pianificazione è un aspetto cruciale per la costruzione dei piani, che funge da strumento di mainstreaming verticale (coinvolgimento dei vari livelli istituzionali) e di mainstreaming orizzontale (coinvolgimento dei vari attori interessati) (Bulkeley, Broto 2013). Inoltre, un pieno coinvolgimento delle parti interessate e dei cittadini favorisce l’efficace attuazione dei Piani d’Azione più complessi e intersettoriali (Apostolou et al., 2020). Con la stesura partecipata e l’adozione del PAESC si delinea un modello di cooperazione multilivello a partire dalle singole esperienze territoriali che, pur non negando le peculiarità dei luoghi, stimola strategie generali di interesse comune (Bagaini, De Pascali 2021).

Approccio metodologico e fasi del percorso partecipativo

La scelta di lavorare con cluster territoriali.

Il PAESC è un documento di piano che individua fragilità, opportunità e interventi dei territori rientranti nella competenza amministrativa degli enti locali che se ne fanno promotori. L’individuazione di un riferimento amministrativo chiaro è cruciale non solo per individuare strategie possibili ma anche per la concreta possibilità di tradurle in politiche pubbliche. Il PAESC viene quindi approvato e adottato da parte degli organi assembleari rappresentativi, in Italia i Consigli Comunali. Nel rispetto di questi vincoli formali, la scelta del gruppo di lavoro è stata quella di suddividere i 41 comuni che compongono l’area di intervento in sette cluster territoriali sulla base della prossimità geografica, della loro vocazione territoriale prioritaria e della conformazione territoriale prevalente (pianura, valle o alta montagna), tabella 1. Per ciascun cluster è stato poi individuato un comune capofila con il ruolo di referente principale per le attività di progetto. Le ragioni di questa scelta si riferiscono alla considerazione della complessità tanto delle criticità quanto delle possibili soluzioni legate allo sviluppo sostenibile locale che difficilmente possono essere contenute nei ristretti confini amministrativi comunali. L’adozione di una prospettiva di area vasta porta indubbi benefici alla comprensione delle prime e alla definizione delle seconde. I PAESC sono quindi stati definiti per i sette cluster anche se, formalmente, sono stati in seguito approvati dai consigli comunali delle amministrazioni che li componevano.

Tabella 1. I sette cluster territoriali

Fonte: dati di progetto, elaborazione delle autrici 2023.

Le fasi del percorso di progettazione

Il percorso di progettazione partecipata si è articolato in quattro fasi principali. Una fase preliminare di analisi del contesto territoriale (fase zero) ha preceduto l’avvio della progettazione partecipata vera e propria, fornendo il quadro conoscitivo di riferimento. Le successive fasi hanno progressivamente strutturato il processo di costruzione del PAESC, finalizzate a un accompagnamento dalla condivisione delle principali caratteristiche e criticità del territorio fino alla definizione delle azioni strategiche orientate alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici. Tale impostazione metodologica ha inteso valorizzare la conoscenza locale e favorire il coinvolgimento attivo degli attori territoriali lungo l’intero processo di costruzione del PAESC.

Fase 0: Analisi del contesto

Preliminarmente all’avvio del percorso partecipato, per ciascun cluster è stata prodotta, in applicazione delle Linee guida per la redazione del PAESC^[3], un’analisi territoriale (Tabella 2) finalizzata a definire un profilo generale del contesto locale, a identificare rischi e vulnerabilità e a rilevare l’impatto ambientale attraverso l’inventario delle emissioni.

Fase 1: Formazione/Informazione (ottobre-dicembre 2022)

La prima fase ha previsto l’organizzazione di incontri di presentazione presso il Comune di Pinerolo, seguiti da un primo ciclo di attività di formazione e informazione rivolte a funzionari comunali e amministratori locali. Tali attività erano finalizzate a illustrare il percorso di progettazione partecipata per la redazione del PAESC.

Fase 2: Ascolto (febbraio-aprile 2023)

La fase di ascolto ha coinvolto funzionari comunali e amministratori locali ed è stata finalizzata alla mappatura degli interventi in materia di sostenibilità già realizzati dai Comuni e, a partire da quelli, alla definizione delle azioni ritenute prioritarie o auspicabili.

In questa fase, per ciascun cluster territoriale sono stati inoltre individuati stakeholders (imprese, esperti, associazioni, ecc.) da coinvolgere nella successiva fase di definizione delle azioni, sulla base di criteri di “rilevanza territoriale” e di “rilevanza strategica”, definiti in termini di:

• radicamento (quanto storicamente gli attori sono presenti sul territorio e alle loro reti di relazioni);
• conoscenza del territorio (in termini di storia, potenzialità, limiti e punti di forza);
• influenza sul territorio; propensione e sensibilità verso temi ambientali;
• innovazione (i soggetti che hanno rappresentato e/o possono rappresentare degli innovatori dei processi del territorio).

Tabella 2. Stakeholder coinvolti nei workshop di definizione delle azioni per cluster

Fonte: dati di progetto, elaborazione delle autrici 2023.

Fase 3: Costruzione partecipata delle azioni (maggio-giugno 2023)

In esito alla fase di ascolto è stato definito dal gruppo di ricerca un pool di azioni comuni, ovvero azioni che sono emerse come prioritarie in tutte le interlocuzioni con i referenti politici e amministrativi dei cluster nella fase di ascolto. Queste azioni comuni sono poi state sottoposte alla validazione e alla territorializzazione da parte degli stakeholder coinvolti in una serie di workshop organizzati presso la sede dei comuni capofila. La scelta di concentrare la fase di costruzione partecipata su azioni comuni era in coerenza con l’adozione di una prospettiva di area vasta che aveva guidato la definizione di cluster, ovvero il tentativo di individuare, nella diversità dei territori, possibili profili di integrazione e complementarità tra politiche locali.

La figura 1 riporta le azioni comuni, distinte tra misure di mitigazione e di adattamento e articolate per settore di riferimento,

Tabella 3. Sintesi delle principali azioni individuate e discusse durante i workshop

Fonte: dati di progetto, elaborazione delle autrici 2023.

Nei mesi di maggio e giugno 2023 si sono quindi svolti i workshop di co-progettazione, nel corso dei quali amministrazioni locali e stakeholders hanno discusso e formulato proposte di dettaglio a partire dalle azioni di mitigazione e adattamento proposte da includere nei PAESC.

Analisi dei risultati

L’analisi delle azioni di mitigazione e adattamento individuate nei diversi cluster territoriali evidenzia differenze rilevanti sia in relazione agli ambiti di intervento privilegiati sia rispetto alle modalità di declinazione di ambiti di intervento comuni.

Con riferimento alle azioni di mitigazione, emergono nel seguito alcune differenze significativamente.

Uno degli elementi più rilevanti riguarda la diversa interpretazione del ruolo attribuito alle infrastrutture ciclopedonali. È significativo osservare come tali differenze emergano anche tra cluster territoriali caratterizzati da condizioni socio-territoriali simili, quali quelli di pianura: in un caso le ciclopedonali sono prevalentemente interpretate come infrastrutture a supporto della mobilità quotidiana, mentre in un altro assumono un ruolo strategico come attrattori turistici. Tale impostazione è condivisa anche dal cluster a prevalente vocazione turistica della Via Lattea, che attribuisce alle ciclopedonali una funzione centrale nella valorizzazione del territorio.

Differenze tra territori caratterizzati da condizioni socio-territoriali analoghe emergono anche in relazione alle infrastrutture di ricarica per veicoli elettrici. In particolare, solo i cluster della Pianura Sud e della Val Pellice manifestano un interesse esplicito verso questa tipologia di intervento, mentre negli altri cluster tale azione non assume un ruolo prioritario.

Sempre nell’ambito della mobilità sostenibile, con l’eccezione del cluster della Via Lattea, le pratiche di sharing mobility risultano generalmente condivise. Nei cluster vallivi emerge inoltre la proposta di coinvolgere attivamente il tessuto produttivo locale, attraverso azioni di sensibilizzazione e incentivazione all’utilizzo di modalità di mobilità condivisa, nonché mediante l’introduzione di servizi di trasporto elettrico dedicati alle aziende, calibrati sugli orari di lavoro. Il cluster della Pianura Sud, invece, propone la realizzazione di hub multifunzionali presso le stazioni ferroviarie, integrando servizi per la comunità quali parcheggi per biciclette, sistemi di bike-sharing e car-sharing e punti di accesso alle infrastrutture ciclopedonali.

Il tema del trasporto pubblico emerge come uno degli ambiti maggiormente dibattuti nel confronto tra i cluster territoriali. Nei cluster della Val Noce e della Val Chisone si osserva una convergenza sull’opportunità di promuovere l’elettrificazione dei sistemi di trasporto. Nel primo caso, l’attenzione si concentra sull’incremento dell’offerta di trasporto pubblico e sull’introduzione di un servizio di navetta elettrica di collegamento tra la città di Pinerolo e i Comuni del cluster, in considerazione del ruolo strategico della connettività per la permanenza e l’attrattività del territorio. Nel cluster della Val Chisone, invece, emerge l’esigenza di un ripensamento complessivo del servizio di trasporto pubblico locale, attualmente fortemente condizionato dagli orari scolastici, attraverso un piano volto a incentivarne l’utilizzo, ad aumentarne la frequenza e a promuovere l’elettrificazione dei collegamenti di breve percorrenza.

Nel cluster della Via Lattea viene sottolineata la necessità di potenziare il trasporto locale, in particolare nei periodi di bassa stagione, adottando soluzioni coerenti con la tutela ambientale e valorizzando il ruolo del trasporto ferroviario. In tale contesto, si evidenzia anche la necessità di interventi di riqualificazione delle stazioni ferroviarie, attualmente caratterizzate da condizioni infrastrutturali critiche. Sul rafforzamento e sul ripensamento del sistema ferroviario converge anche il cluster della Pianura Nord. Infine, i cluster della Via Lattea e della Val Noce manifestano interesse verso l’introduzione di servizi di trasporto a chiamata, con una specifica declinazione stagionale nel contesto turistico della Via Lattea.

I cluster della Pianura Sud, della Val Noce e della Val Pellice sollevano la questione del servizio di scuolabus, proponendo soluzioni differenziate in funzione delle specifiche criticità territoriali. Nel cluster della Pianura Sud, il servizio è descritto come particolarmente oneroso in termini economici e, di conseguenza, caratterizzato da un utilizzo limitato da parte della comunità; in tale contesto, viene suggerita l’introduzione di misure di incentivazione, quali agevolazioni tariffarie o, ove possibile, la gratuità del servizio. Nel cluster della Val Noce, il servizio di scuolabus non risulta attivo in tutti i Comuni, motivo per cui viene proposta l’istituzione di un servizio a scala intercomunale. Tuttavia, emergono criticità legate alla gestione degli orari e all’organizzazione delle fermate nelle diverse borgate. Accanto a tali aspetti organizzativi, vengono inoltre suggerite azioni di informazione e promozione del servizio, riconoscendone il potenziale contributo alla riduzione del traffico veicolare, nonché il suo valore pedagogico e di socializzazione. Anche il cluster della Val Pellice valuta la possibilità di strutturare il servizio di scuolabus in forma sovracomunale, evidenziando tuttavia la necessità di affrontare le problematiche connesse alla sovrapposizione degli orari e al coordinamento tra i diversi Comuni coinvolti.

Tra i temi emersi spontaneamente nel corso dei workshop di co-progettazione si colloca la discussione sulle fonti di energia rinnovabile sulle quali orientare gli investimenti futuri. In particolare, i partecipanti hanno attribuito rilevanza a soluzioni quali l’installazione di impianti eolici a basso impatto visivo e ambientale e la valorizzazione della FORSU (Frazione Organica del Rifiuto Solido Urbano), evidenziando un interesse verso opzioni energetiche compatibili con le caratteristiche territoriali e ambientali locali.

Con riferimento alle azioni di adattamento, emerge una maggiore convergenza tematica tra i cluster, accompagnata tuttavia da differenze significative nei target di riferimento e nelle modalità di intervento proposte. Un elemento comune a tutti i cluster riguarda il riconoscimento dell’importanza delle attività di sensibilizzazione e informazione sulle tematiche ambientali e sui rischi climatici, da realizzare attraverso eventi e iniziative rivolte alla cittadinanza.

Un ulteriore aspetto condiviso è l’attribuzione di un ruolo centrale alla Protezione Civile nelle attività di sensibilizzazione e preparazione, in virtù delle competenze specifiche in materia di sicurezza e gestione dei rischi ambientali, nonché della possibilità di attivare reti operative attraverso le sezioni presenti nei singoli Comuni.

Nei cluster di pianura emerge inoltre la proposta di affiancare alle attività informative esercitazioni e simulazioni basate sui Piani di protezione civile, con l’obiettivo di formare la popolazione sulle procedure operative da adottare in caso di eventi calamitosi. Per quanto concerne i destinatari di tali iniziative, mentre nei contesti vallivi il target principale delle simulazioni è individuato nella popolazione adulta, il cluster della Val Pellice attribuisce un ruolo prioritario alla sensibilizzazione dei più giovani, attraverso il coinvolgimento delle istituzioni scolastiche.

Infine, si rileva come le tematiche connesse alla sostenibilità ambientale e all’agricoltura emergano in maniera particolarmente significativa nei cluster di pianura, caratterizzati da una marcata vocazione agricola.

Conclusioni

Nel complesso, l’analisi evidenzia come i percorsi partecipativi consentano di far emergere le specificità dei contesti territoriali, intesi in senso ambientale e geomorfologico, socioeconomico e di tradizioni istituzionali e culturali in senso ampio. Le differenze emergono non solo tra territori con caratteristiche strutturalmente differenti, ma anche tra contesti territoriali relativamente omogenei. Anche laddove i territori presentino caratteristiche strutturali simili, la componente culturale e istituzionale consente di far emergere linee di azione differenziate, attraverso un processo di autodeterminazione di necessità e priorità in funzione dei rispettivi contesti locali.

Il coinvolgimento di una pluralità di stakeholder ha favorito il confronto tra attori portatori di interessi, competenze e prospettive differenti, contribuendo a una lettura più articolata delle criticità e delle opportunità territoriali. In tale prospettiva, il processo partecipativo non si esaurisce nelle fasi di costruzione del Piano, ma può configurarsi come un percorso continuativo anche nelle fasi di implementazione, monitoraggio e revisione. Inoltre, la configurazione del PAESC si presenta come un dispositivo di apprendimento collettivo e di trasferimento di competenze, esperienze e buone pratiche tra i soggetti firmatari (Bagaini, De Pascali 2021).

Tuttavia, la partecipazione tende frequentemente a tradursi in forme di comunicazione prevalentemente unidirezionali, limitandone il potenziale trasformativo. In questo senso, nei contesti in cui si sceglie di intraprendere un percorso partecipativo, come nel caso della costruzione del PAESC, risulta rilevante analizzare le condizioni e le modalità attraverso cui tali processi vengono strutturati. È infatti in relazione a tali modalità che la costruzione partecipata dei PAESC può essere interpretata non solo come uno strumento tecnico di pianificazione, ma anche come un dispositivo che presenta un potenziale trasformativo, nella misura in cui contribuisce a orientare, in modo più strutturato e condiviso, le politiche locali verso una transizione ecologica maggiormente integrate e consapevoli.

Permane, infatti, una tendenza a concentrarsi prevalentemente sull’acquisizione di dati e sull’attuazione di interventi puntuali di breve periodo, spesso in assenza di una visione strategica di medio-lungo termine. In alcuni casi, le politiche energetico-ambientali finiscono per assumere una funzione prevalentemente strumentale, legata all’accesso a opportunità di finanziamento. In tal senso, risulta significativo che solo il 36% degli enti locali in Italia abbia trasmesso almeno un rapporto di monitoraggio (ibidem).

Nel complesso, il caso analizzato evidenzia come il PAESC possa e debba essere interpretato, ben oltre la natura di adempimento tecnico-amministrativo, come un dispositivo che mette in relazione dimensione territoriale, capacità amministrativa e pratiche partecipative. In tale prospettiva, il valore del Piano risiede non solo negli esiti programmatori, ma nella qualità del processo che ne accompagna la costruzione, l’attuazione e il monitoraggio, aprendo spazi di apprendimento istituzionale e di coordinamento tra attori locali.

Bibliografia

Apostolou, M., Bertoldi, P., Kona, A., Palermo, V., & Rivas, S. (2020). Assessment of climate change mitigation policies in 315 cities in the Covenant of Mayors initiative. Sustainable Cities and Society, 60.

Bagaini, A., & De Pascali, P. (2021). L’affermazione del Piano d’azione per l’energia sostenibile (PAES) in Italia. Limiti e tentativi di integrazione con la pianificazione locale. Archivio di studi urbani e regionali.

Bobbio, L. (2004). A più voci. Edizioni Scientifiche Italiane.

Castàn Broto, V., & Bulkeley, H. (s.d.). Government by experiment? Global cities and the governing of climate change. 38(3).

Marcon, G. (2006). Introduzione. In Comunità partecipate. Guida alle buone pratiche locali. Manifestolibri.

^[1] Mitigazione e adattamento sono le due strategie fondamentali e complementari per affrontare il cambiamento climatico. La mitigazione riduce le cause, diminuendo le emissioni di gas serra. L’adattamento agisce sulle conseguenze, aumentando la resilienza agli impatti climatici in atto. Entrambe sono necessarie e devono essere integrate

^[2] Si precisa che, sebbene il cluster Val Germanasca sia stato incluso nella fase preliminare di analisi territoriale, esso non ha partecipato alle successive fasi di ascolto e di costruzione partecipata delle azioni per scelta autonoma degli attori locali.

^[3]https://www.paesc.it/linee-guida-paesc-com-eu/