di Renato Cogno (Ires Piemonte)
I Comuni sono le istituzioni più prossime al manifestarsi delle deprivazioni ed hanno competenze generali sulla collettività.Il loro intervento specifico nel contrasto alla povertà assume diverse forme che possono aggregarsi così:
- contributi economici, in varie modalità
- misure per l’inclusione sociale e lavorativa
- interventi per l’emergenza abitativa
- azioni riparative per altre forme di disagio, come la povertà alimentare oppure la mancanza di dimora
- agevolazioni tariffarie sui servizi e agevolazioni fiscali.
Parte di questi interventi vengono forniti da tempo in forma associata. In Piemonte si chiamano “enti gestori” che per la gran parte dei Comuni è il consorzio; un minor numero di Comuni, ricorre alla gestione diretta, alla gestione attraverso l’Unione, alla delega al ASL. Gli altri servizi sono forniti dalle diverse articolazioni e strutture comunali. Alcune misure sono di iniziativa comunale; per altre – come il sostegno all’affitto o certe fasi del Reddito di Inclusione (ReI) e del successivo Reddito di Cittadinanza (RdC) – i Comuni curano alcuni passaggi oppure le istruttorie per l’accesso alle prestazioni.
In molti territori della regione si sono sviluppate forme di coordinamento con le iniziative di contrasto alla povertà promosse da soggetti diversi, quali le associazioni di volontariato, le cooperative sociali, altri soggetti del terzo settore, enti di matrice ecclesiastica. Di rilievo poi alcune iniziative sviluppate in collaborazione con le fondazioni di origine bancaria.
L’assistenza economica
I contributi e le prestazioni comunali di assistenza economica per persone e famiglie in condizioni di disagio economico e sociale assumono varie denominazioni: minimo vitale, minimo alimentare, per spese connesse all’abitazione, per esigenze dei minori. Gli enti gestori dei servizi sociali comunali, forniscono queste prestazioni sulla base di propri regolamenti, che ne disciplinano finalità, requisiti di accesso, contenuti e forme, durata, procedure.
In genere questi contributi sono riservati perlopiù a specifiche situazioni di non abilità allo svolgimento di attività lavorative o di grave disagio sociale: anziani poveri, invalidità, persone con difficoltà di inserimento. Gli adulti soli ed abili al lavoro, anche se poveri, ne sono generalmente esclusi. I contributi, quando sono continuativi, vengono erogati al nucleo familiare e fanno riferimento a somme mensili per garantire condizioni minime di sussistenza (o soddisfacimento di bisogni primari). L’ammontare si basa di norma su un livello predefinito (in genere la pensione minima INPS) e viene calcolato per differenza con il reddito mensile del nucleo. I valori sono parametrati all’ampiezza del nucleo sulla base della scala di equivalenza adottata. Talvolta sono definiti dei massimali e limiti nel livello e nella durata.
Tabella 1. Assistenza economica e inserimento lavorativo – n. prestazioni attivate
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Tipo di prestazione |
2016 |
2017 |
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Contributi economici a integrazione del reddito |
30.683 |
28.154 |
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Contributi economici per inserimento lavorativo |
1.519 |
1.813 |
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Sostegni all’inserimento lavorativo |
3.032 |
2.916 |
Fonte: I servizi sociali territoriali in cifre, Regione Piemonte.
La spesa indicata per i contributi economici a integrazione del reddito è stata nel 2016 pari a 25 milioni, e 24 milioni nel 2017: rapportata al numero di contributi indica un ammontare medio annuo di 822 e 861 euro (i contributi possono essere continuativi oppure una tantum, ma il numero di contributi riguarda le pratiche aperte corrispondenti, verosimilmente, ai nuclei beneficiari). Il Comune di Torino ha dichiarato nel 2016 10,5 milioni per 3.386 nuclei, quindi un valore medio di oltre 3mila euro per nucleo; dai primi dati disponibili la spesa risulta in riduzione nel 2018.
Tra le condizioni per accedere al contributo vi è la partecipazione ad un progetto personalizzato concordato con i servizi: al beneficiario è richiesto di partecipare a un percorso di accompagnamento al lavoro oppure di formazione, a interventi di orientamento, a interventi di sostegno educativo per i minori, a percorsi terapeutico-riabilitativi, oppure a prender parte ad iniziative di pubblica utilità. Si tratta di una pratica presente in Piemonte da tempo, prima dell’avvio delle misure nazionali di sostegno al reddito (Sostegno Inclusione Attiva-SIA, Reddito di Inclusione-ReI e del successivo Reddito di Cittadinanza-RdC) che lo richiedono (cfr. gli altri contributi su questo numero di Politiche Piemonte). I regolamenti di assistenza economica (AE) lo prevedono, ma con versioni e utilizzi molto variabili tra gli enti. In alcuni Regolamenti la definizione di un progetto è esplicitamente richiesta per tutte le prestazioni di AE; in altri il progetto riguarda solo alcuni contributi economici: integrativi al minimo vitale, per il mantenimento dell’abitazione, per percorsi di inclusione sociale, per tirocini e per formazione. Il ricorso effettivo ai progetti è stato limitato per alcuni fattori: la carenza di personale, il mancato accordo con i Centri per l’impiego (CPI) o l’assenza di strumenti operativi condivisi; altre cause risiedono nella scarsa collaborazione dei beneficiari e nella difficoltà di trovare opportunità lavorative.
L’assistenza economica (AE) dei Comuni è risultata finora poco regolata. La principale regola deriva dalla normativa sull’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente), strumento per misurare in modo omogeneo le condizioni economiche di chi chiede prestazioni agevolate e servizi sociali [1]. Peraltro queste prestazioni sono fornite ai cittadini secondo criteri che variano sul territorio (per una rassegna si veda il Contributo di Ricerca 265/2018, curato da IRES).
Le altre misure
La diversità territoriale nella misure di assistenza economica si riscontra anche nella gamma e nei livelli delle altre risposte connesse al contrasto della povertà, prima indicate. Sono misure che negli enti medi e grandi vengono erogate dal singolo settore comunale competente, non sempre in modo collegato con altre prestazioni del Comune rivolte alla medesima persona o al medesimo nucleo in condizioni di bisogno. L’accesso a queste misure avviene prevalentemente per via amministrativa, sulla base di criteri specifici.
Un’altra politica comunale per offrire risposte alla povertà sono le iniziative di inserimento lavorativo e di inclusione sociale per disoccupati o persone in condizione di svantaggio.
In questo caso gli enti attuano e utilizzano specifici strumenti introdotti dalla normativa nazionale: i lavori socialmente utili, i cantieri di lavoro, la promozione di tirocini in azienda (cfr. il contributo di Aimo, Cogno e Pomatto su questo numero di Politiche Piemonte), i voucher per il lavoro accessorio –come quelli promossi e finanziati per alcuni anni dalla Compagnia di San Paolo – e quelli per le Prestazioni Occasionali.
Altro strumento ampiamente usato è l’affidamento di propri servizi a cooperative sociali di tipo B che occupano persone svantaggiate per almeno il 30% dei propri addetti. .
Per altri servizi ordinari, destinati ad un’utenza più ampia, i Comuni stabiliscono facilitazioni all’accesso per le famiglie con minor capacità economica:
- agevolazioni tariffarie relative a mense scolastiche, trasporti, servizi cimiteriali e altri servizi comunali
- agevolazioni fiscali sui tributi comunali
- promozione di affitti a canone concordato
- servizi di assistenza domiciliare per anziani poveri
- buoni taxi per i disabili
- contributi per coprire le rette di frequenza per l’inserimento in presidio, oppure per la fruizione di servizi domiciliari o la frequenza di centri diurni.
La gamma degli interventi dei Comuni, e delle iniziative locali alle quali prendono parte, risulta ampia e impedisce di dar conto dell’intervento complessivo. Alcune sono rivolte al singolo mentre altre al nucleo intero. Uno stesso nucleo povero può ricevere varie forme di sostegno. Di fatto è difficile individuare il ruolo di questi interventi sulle condizioni di povertà dei nuclei. La rendicontazione dei contributi di assistenza economica e degli altri interventi di contrasto alla povertà è ancora molto limitata. Parimenti sono rare le raccolta di dati sugli esiti delle prestazioni locali: durata effettiva della presa in carico, fuoriuscita o permanenza a carico dei servizi di assistenza, mutamenti nell’utenza.
Da tempo sono state emanate disposizioni statali per superare questo problema, volte ad attivare banche dati nazionali sulle prestazioni sociali. Finora il successo di queste misure, basate su flussi informativi dei Comuni verso il centro, è stato limitato. Un’altra iniziativa in corso riguarda la costruzione di un’Anagrafe nazionale: si pone obiettivi informativi sulla consistenza e sulla struttura dei nuclei residenti, un dato che oggi risulta disponibile solo nei singoli enti.
Dal SIA al ReI: beneficiari e progetti
Con il 2017 si avvia il Sostegno Inclusione Attiva (SIA), misura di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale di tipo categoriale [2] che segue ed estende a tutto il territorio nazionale la Social Card, sperimentata nel 2013 in 12 grandi città del Paese.
In Piemonte il SIA nel 2017 ha riguardato 5.444 nuclei e 21.497 beneficiari, circa metà delle domande presentate. Nel 2018 il numero è cresciuto con oltre 11mila carte di credito abilitate.
La misura ha due componenti: il sostegno economico, finanziato dallo stato, e il percorso di inserimento dei beneficiari. La parte attiva della misura, quella che coinvolge direttamente i servizi dei Comuni, ha portato ad avviare “progetti personali di attivazione sociale e lavorativa”, per il 68% dei nuclei beneficiari (l’incidenza era del 51% a maggio 2018)[3]. Nella precedente sperimentazione solo torinese della Social Card sperimentale vennero presentate 1.948 domande, ammessi 951 nuclei con 3.595 persone, e vennero avviati 476 progetti individuali, conclusi tra ottobre 2014 e maggio 2015.
Il SIA è rimasto in vigore fino ad ottobre 2018, quando è subentrato il Reddito di Inclusione. Anche in questo caso l’erogazione finanziaria temporanea viene erogata dall’INPS, ed i servizi locali curano i progetti di attivazione e di inclusione sociale per i nuclei beneficiari: a tal fine lo stato ha stanziato risorse specifiche per il potenziamento dei servizi territoriali. In Piemonte le domande presentate nel primo semestre ammontarono a 23 mila e ne furono approvate il 67%. A luglio vennero estesi i criteri di accesso ed a settembre i nuclei piemontesi che percepivano il ReI risultarono quasi 24mila, con un valore medio del sussidio mensile pari a 258 euro. Una quota rilevante di beneficiari erano nuclei non noti ai servizi sociali.
Le evidenze disponibili indicano che due terzi dei nuclei beneficiari del ReI sono stati presi in carico dai servizi oppure dai CPI per essere coinvolti in progetti personalizzati oppure in patti di servizio. In Piemonte la gran parte di questi percorsi individuali sono seguiti da servizi sociali, nella forma del progetto semplice oppure di quello complesso, mentre il 21% è stato inviato ai CPI (cfr. il contributo di Luca Fanelli in questo numero di Politiche Piemonte).
L’attuazione di queste misure ha quindi un impatto importante sulle misure dei Comuni di contrasto alla povertà: una prima analisi di questo impatto in Piemonte si trova nel contributo di Augusto Vino in questo stesso numero.
Tabella 2. Beneficiari delle misure di reddito minimo in Piemonte
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Tipo di prestazione |
2018 Carta Acquisti |
2018 SIA |
2018 (ReI) |
2019 (RdC) |
2019 (PdC) |
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Nuclei beneficiari |
28.463 |
9.234 |
23.891 |
49.182 |
8.074 |
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Importo medio mensile |
29,0 |
42,0 |
258,6 |
493,9 |
206,0 |
Fonte: INPS
L’attuazione del ReI richiede un insieme di interventi forniti da diversi attori:
- i Comuni raccolgono le domande e le trasmettono all’INPS; l’INPS ne verifica i requisiti, dispone l’ammissione alle misure, eroga i sussidi monetari;
- i servizi sociali incontrano i beneficiari, fanno una valutazione dei bisogni del nucleo e individuano eventuali specifici servizi e sostegni da fornire al nucleo, quindi definiscono i Progetti personalizzati oppure li inviano i Centri per l’impiego per percorsi mirati all’inserimento lavorativo, successivamente monitorano la situazione del nucleo;
- le agenzie formative ed enti del terzo settore del territorio forniscono alcuni dei sostegni;
- le Regioni curano il coordinamento tra i diversi attori del territorio; INPS, ANPAL e MEF monitorano e valutano l’efficacia.
La gestione locale del ReI, come già per il SIA, è demandata ad ambiti territoriali, con un ente locale o ente gestore che fa da capofila. L’entrata in funzione del ReI si è sviluppata nel corso del 2018.
Dal 2019 il ReI è sostituito dal RdC. Questa misura modifica il ruolo dei Comuni e dei servizi sociali: non sono più il canale di accesso e di presentazione della domanda, né svolgono la valutazione preliminare sulle caratteristiche del nucleo e sui percorsi più adatti: le domande si presentano perlopiù ai CAF e alle Poste, con una successiva classificazione in via amministrativa dei bisogni dei nuclei e dei percorsi che devono seguire i suoi componenti: se di inserimento lavorativo oppure di inclusione sociale. Rimane in vigore il ruolo di controllo dei Comuni sulle dichiarazioni ISEE; quindi l’individuazione dei lavori di pubblica utilità (PUC) su cui convogliare i beneficiari.
Conclusioni
Le diverse misure nazionali di reddito minimo di questi anni si affiancano agli interventi comunali di contrasto alla povertà e li rafforzano. Sono misure che si realizzano con modalità uniformi basate su:
- erogazione monetaria temporanea –erogata dall’INPS- definita in base a requisiti e modalità di accesso omogenee
- potenziamento dei servizi territoriali – sia sociali che del lavoro- con risorse dedicate
- attivazione dei beneficiari attraverso percorsi di inserimento lavorativo oppure sociale realizzati in collaborazione con istituzioni diverse pubbliche e private
- collaborazione tra servizi sociali e politiche attive del lavoro
Le funzioni delle Regioni sono destinate a rafforzarsi, per il ruolo assunto dalle politiche attive del lavoro e dei Centri per l’Impiego, nonché dei servizi accreditati per il lavoro.
Bibliografia
Chiarle E., Tricarico M. (a cura di) (2019), I servizi sociali territoriali in cifre, Regione Piemonte.
DPS – Università di Torino (2016), La nuova Carta Acquisti sperimentale. Un’analisi dell’esperienza torinese: primi risultati, mimeo.
Alleanza contro la povertà in Italia (2020), Il reddito di Inclusione (Rei). Un bilancio, Maggioli.
Per approfondimenti
Cogno R., Piazza S. (2019), Contrasto alla povertà e inclusione sociale, Contributo di Ricerca 282/2019, IRES Piemonte, Torino. http://www.byterfly.eu/islandora/object/librib:1005492/datastream/PDF/content/librib%201005492.pdf
Note
[1] Serve anche per definire due prime soglie per l’accesso ai contributi economici (ISEE=6.000) e alle prestazioni sociali (ISEE=38.000), oppure introdurre un criterio per graduare la compartecipazione degli utenti al costo dei servizi.
[2] E’ rivolta alle famiglie in condizione di povertà nelle quali almeno un componente sia minorenne oppure sia presente un figlio disabile (anche maggiorenne) o una donna in stato di gravidanza accertata.
Parole chiave: assistenza economica, attivazione, progetti