di Fiorenzo Ferlaino – IRES Piemonte
Introduzione
Il consumo di suolo è un problema emerso da qualche anno come una priorità da affrontare. È indubbio che le politiche nel nostro paese negli anni 2000 non hanno risposto a questa esigenza come invece altri paesi hanno fatto, anzi, hanno tentato di attivare la crescita attraverso la produzione edilizia e il volano immobiliare.
Da tempo l’Unione Europea interviene sugli aspetti diversi di questo problema: il soil sealing (l’impermeabilizzazione del suolo) rientra infatti tra le otto minacce(1) individuate dalla Commissione Europea fin dal 2002 (COM 2002/179) e poi divenute oggetto della più complessiva Soil Thematic Strategy (EC, 2006) e, più di recente, dell’analisi di best pactices (EAA-FOEN, 2011).
All’Urban Sprawl è stato dedicato un rapporto dell’Agenzia Ambientale Europea (EEA, 2006) nonché la più recente Land Use Modelling Platform (LUMP) dell’Institute for Environment and Sustainability (IES, 2012). Il problema è entrato inoltre nell’agenda della “Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse” in cui si legge che “Se si vuole seguire un percorso chiaro che ci porti, entro il 2050, a non edificare più su nuove aree, occorre che nel periodo 2000-2020 l’occupazione di nuove terre sia ridotta in media di 800 km² l’anno” (EC, 2011).
Per farlo serve arrivare a una occupazione percentuale dei terreni uguale a “quota zero entro il 2050” attraverso la densificazione delle aree già urbanizzate, il coordinamento tra le realtà locali, regionali e nazionali, l’accesso ai Fondi Strutturali subordinato al rispetto di specifiche “Linee Guida” per il controllo dello sprawl, la definizione di un limite quantitativo di occupazione del suolo.
Nel campo delle politiche per il governo del territorio, il suolo è quindi divenuto una componente importante e può assumere diverse valenze, di capitale territoriale da difendere attivamente, nonché di componente morfogenetica, da trasformare.
Nel corso degli ultimi anni, anche in Italia, è cresciuta sensibilmente l’attenzione al problema del consumo del suolo, come testimoniano sia l’avvio del Centro di ricerca sui consumi del suolo (CRCS), promosso dall’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) e da Legambiente, sia studi ‘ad hoc’ promossi soprattutto dalle Regioni e enti locali, che hanno portato alla costituzione del ‘Tavolo interregionale per lo sviluppo territoriale sostenibile dell’Area padano-alpina-marittima’ e quindi all’Agenda di Bologna (del 27 gennaio 2012). Attraverso essa gli assessori alla pianificazione urbanistica, territoriale e paesaggistica del ‘Tavolo interregionale’ affidano al ‘Gruppo di lavoro tecnico’ il compito di elaborare proposte operative che portino “a condividere una lettura comune della portata dei fenomeni territoriali”(2). Un altro segnale importante dell’interesse che suscita il problema in Italia è dato dal recepimento di obiettivi orientati alla riduzione del consumo di suolo nei recenti atti legislativi nazionali e in diverse norme urbanistiche regionali e di governo del territorio. Ricordiamo la recente legge di riforma urbanistica piemontese, L.R. n.3/2013, che all’art.2 si propone “il contenimento del consumo di suolo, limitandone i nuovi impegni ai casi in cui non vi siano soluzioni alternative”.
A livello nazionale è stato presentato un Disegno di legge quadro in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del suolo, approvato in esame preliminare a Settembre 2012 dal Consiglio dei Ministri del governo Monti e ripresentato il 16/05/2013 alla Camera dei Deputati come proposta di legge quadro n. 948. Ad essa si aggiunge inoltre la proposta di legge n.70 del 13 maggio 2013, primo firmatario On.le E. Realacci, Norme per il contenimento dell’uso di suolo e la rigenerazione urbana.
Sicuramente i dati sono impressionanti: secondo la European Commission-DG JRC (2012) ogni giorno nell’Unione Europea per infrastrutture e edilizia urbana si consumano 270 ha, equivalenti a 1.000 kmq all’anno; in Italia si stima una superficie consumata di 2,2 milioni di ettari, pari al 7,3% del territorio nazionale (banca dati LUCAS), equivalente all’intera Emilia Romagna. Per capire l’intensità del problema ciò significa che ogni anno, nell’Unione Europea, si consuma l’equivalente dell’area di Berlino e ogni dieci anni si edifica una superficie pari all’isola di Cipro.
Pur tuttavia, si tratta di un problema assai complesso e di non facile soluzione che richiede una lettura articolata del fenomeno e un approccio nuovo al governo del territorio.
Una misura difficile
Con ‘consumo del suolo’ si evocano fenomeni assai diversi quali la perdita materiale di suolo fertile, la perdita di naturalità, l’occupazione dello spazio agricolo per usi extragricoli, l’urbanizzazione diffusa o dispersa, l’allargamento dell’ “impronta urbana”, la contaminazione paesistica, la perdita di qualità e di bellezza. Sia il CRCS che il Tavolo interregionale hanno affrontato la questione cercando di fare luce sulle varie problematiche e in particolare muovendosi verso la condivisione di definizioni univoche dei concetti e indicatori inerenti il consumo del suolo. In particolare l’Allegato Tecnico all’Agenda di Bologna (Regioni Liguria et al., 2012) contiene una sintesi dei concetti elaborati in ambito comunitario e prende in considerazione le seguenti definizioni presenti nel Multilingual Environmental Glossary dell’Agenzia Europa dell’Ambiente 2012): uso del suolo (Land Use); copertura del suolo (Land Cover), frammentazione (Landscape Fragmentation), impermeabilizzazione del suolo (Soil Sealing), dispersione dell’urbanizzato (Urban Sprawl) e, infine, consumo del suolo (Land Take).
È indubbio che al di là delle specificazioni semantiche l’ambito concettuale ammette intersezioni delle diverse definizioni. Inoltre esse possono essere quantificate da diversi indicatori e, come sostiene lo stesso tavolo tecnico, non sempre si trovano metodologie consolidate per calcolare i differenti fenomeni in modo adeguato. In generale la metodologia dipende dalla fonte del dato raccolto e da come può essere colto e fornito. Le fonti principali fanno riferimento al progetto europeo Corinne Land Cover, ai dati Eurostat, ai Censimenti nazionali dell’Istat e alla Cartografia Tecnica Regionale, alle ricognizioni e agli studi APAT-ISPRA, a quelli del Centro di Ricerca sul Consumo del Suolo (CRCS).
Più in generale i dati, seppur corretti, leggono spesso fenomeni diversi e talvolta anche quando definiscono uno stesso indicatore appaiono differenti in ragione degli strumenti usati per il loro reperimento e per la loro misurazione.
Il caso del Piemonte
In Italia il consumo del suolo è particolarmente alto nel Nord-Ovest che con il 10,6% di aree degradate è decisamente sopra la media del paese (di 7,6%). Il Piemonte è al quarto posto, con il 9,6% di consumo (secondo i dati LUCAS) dopo Lombardia (12,7%), il Veneto (12%), la Campania (9,8%). In Piemonte, secondo i dati Regione Piemonte-CSI Piemonte, negli ultimi venti anni si è registrata una crescita del consumo del suolo di 18 punti a fronte di una crescita della popolazione molto bassa (può considerarsi praticamente costante). Fatta 100 la base al 1991 del consumo del suolo e della popolazione è evidente il delinking (scollamento) tra i due fenomeni.
In particolare, nella descrizione del fenomeno del consumo del suolo è opportuno distinguere tre differenti modalità con cui esso si presenta e che esprimono tre diverse caratterizzazioni territoriali.
• Lo ‘stock del consumo del suolo’. Esprime il valore assoluto di suolo occupato e segue, nella quasi totalità dei casi, la popolazione. È un indicatore di impatto globale e misura l’impronta del degradato. In questo caso è chiaramente la provincia metropolitana di Torino a avere il maggior consumo assoluto di suolo (il 37,8% del consumo totale regionale), seguita da Cuneo (18,5% del totale), Alessandria (11,9%), Novara (10%), Asti (6,3%), Vercelli (5,5%), Biella (5,4%), VCO (4,7%). Lo stock, come abbiamo detto, segue il peso residenziale delle province sebbene con percentuali dissimili, soprattutto per la provincia di Torino. Ed è a questo punto che entrano in gioco i differenti comportamenti residenziali locali.
• La ‘densità dell’edificazione’ (Fig. 1). È sicuramente il dato più diretto e impattante sul paesaggio e sul territorio. È un indicatore di impatto locale, quello più percepibile della distruzione e artificializzazione del paesaggio. In questo caso è soprattutto la provincia di Novara ad avere il maggiore consumo del suolo (ben l’11,1% del suo territorio è edificato urbanizzato), seguita dalla provincia di Biella (8,7%), Torino (8,2%), Asti (6,2%), Alessandria (5%), Cuneo (4%), Vercelli (3,9%), VCO (3,1%). Il dato del consumo del suolo è pertanto funzione della superficie provinciale e questo spiega perché il VCO e la provincia di Cuneo (con un ampio retroterra montano) abbiano valori percentuale bassi rispetto a quelle di Novara o Biella (con territori molto più piccoli).
Figura 1. Densità del consumo di suolo nelle province del Piemonte
Fonte: Elaborazione IRES su dati Regione Piemonte – CSI Piemonte
• L’ ‘attitudine al consumo di suolo’. È cosa diversa sia dallo stock che dalla percentuale di consumo rispetto alla superficie disponibile. L’attitudine al consumo è definita da un indice di localizzazione (o specializzazione territoriale), è cioè la percentuale del consumo di suolo per provincia sulla percentuale di popolazione della stessa. L’indice di localizzazione è quindi equivalente a 1 a livello regionale (essendo 100% le due percentuali) mentre quando è superiore a 1 indica una maggiore attitudine sub-regionale (nel nostro caso provinciale) a consumare suolo, viceversa per valori minori di 1. È un indicatore globale che misura l’impronta dell’impatto di ognuno, la propensione personale all’artificializzazione. In questo caso è la provincia di Torino a esprimere di gran lunga una minore attitudine al consumo di suolo, ovvero una maggiore propensione alla compattezza residenziale (indice di localizzazione 0,7) mentre tutte le altre province hanno indice superiore all’unità.
Le cause e le possibili soluzioni
Lo sprawl urbano costituisce una modalità di consumo estensiva del suolo che comporta costi sociali evidenti inerenti l’infrastrutturazione delle reti, a fronte di benefici privati connessi ad aspetti differenti della rendita e della qualità della vita.
È a partire dalla seconda metà degli anni settanta che il consumo di suolo si connota in tal senso, attraverso l’incremento della periurbanizzazione e dello sprawl residenziale e la crescita più decisa delle infrastrutture areali.
Secondo i dati Corinne-Land-Cover, in Italia più dell’ottanta percento delle superfici urbanizzate (nel 2000 oltre 86%) rientra nelle Zone residenziali a tessuto discontinuo (periferico) e rado che diventano in Piemonte oltre il 95% dell’intera superficie urbanizzata.
I dati della Regione Piemonte e CSI-Piemonte (Regione Piemonte, 2011) danno risultati diversi e più fini indicando nel 56% (rispetto al totale dell’artificializzato) la superficie urbanizzata diffusa in Piemonte (lo sprawl propriamente detto), con differenze che vanno dal 50,5% della Provincia di Vercelli al 66,2% della provincia di Asti.
Le cause del fenomeno appaiono diverse e ben circoscritte: alcune dipendono dalle modificazioni nella struttura della popolazione, altre sono di origine sociale e sono connesse ai nuovi bisogni abitativi posti dalla modernità e teorizzati dall’architettura moderna e contemporanea, infine vi sono cause economiche, che sicuramente appaiono determinanti nel definire le dinamiche abitative e i fenomeni di diffusione/concentrazione della popolazione nel breve-medio periodo.
Oggi una nuova fase si è aperta nel rapporto tra territorio e uso del suolo. È indubbio che la fase del Real Estate come settore di sostegno della domanda aggregata sembra terminata. È finita nel 2008 con la crisi dei mutui subprime e del settore edilizio, con la crescente necessità di salvaguardia del paesaggio e delle aree rurali e agricole. Con essa termina l’urbanistica del Marketing Urbano (cominciata negli anni settanta), che ha consentito ai comuni di “fare cassa” in cambio di volumetria dei vuoti urbani produttivi, e che è stata incentivata dalla distorsione e generalizzazione dei meccanismi perequativi nonché, negli anni più recenti, dalle “liberalizzazioni” in materia di utilizzo degli oneri di urbanizzazione. Si apre una nuova fase del mercato edilizio orientato al recupero del patrimonio rurale esistente, alla sostituzione di quello obsoleto delle periferie urbane, all’ottimizzazione degli spazi di edificazione, all’innovazione tecnologica dell’abitazione e al risparmio energetico. Il segno di questo mutamento di cultura si registra nelle crescenti iniziative contro il consumo del suolo. Sono iniziative che muovono verso il monitoraggio del fenomeno, per la determinazione della soglia di estensione massima di superficie agricola edificabile sul territorio nazionale, per la conservazione del territorio agricolo attivo, per il recupero del patrimonio edilizio rurale, per porre fine ai meccanismi di condono generalizzato e alle norme, introdotte con la finanziaria del 2008, che hanno consentito una evidente distorsione della finalità degli oneri di urbanizzazione, anche per scopi destinati alla copertura delle spese correnti da parte dell’Ente locale. Sempre più si parla di premiare il recupero di terreno agricolo già degradato o costruito, ricapitalizzare gli oneri di urbanizzazione, riequilibrare i costi collettivi di infrastrutturazione, invertire l’onere delle spese delle imposte sul valore aggiunto che oggi ricadono sull’acquirente e, per le nuove imprese, ridurre la tassazione sui redditi da lavoro della quota parte dell’incremento della tassazione dei capitali immobiliari derivanti. Sono idee ancora da verificare e implementare che guardano a una politica organica di governo del territorio. Una necessità non più rinviabile.
Per approfondimenti
http://www.ires.piemonte.it/osservatori/219-green
Nota(1) Sono: erosione, diminuzione della materia organica, contaminazione locale del suolo, contaminazione diffusa del suolo, impermeabilizzazione del suolo, compattazione del suolo, diminuzione della biodiversità del suolo, salinizzazione, inondazioni e smottamenti
Nota(2) Il tavolo al momento impegna le Regioni Liguria, Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Veneto, Emilia-Romagna e le Province Autonome di Trento e Bolzano