di Raffaele Radicioni (Urbanista)
Introduzione
Come è più distesamente evidenziato altrove(1), dalla promulgazione della legge urbanistica nazionale (in vigore dal 1942, seppure falcidiata di alcuni articoli basilari),Torino ha approvato due piani regolatori: nel 1959 e nel 1995; ha tentato una proposta nel 1980, non pervenuta però all’approvazione. Si tratta di tre provvedimenti amministrativi, profondamente condizionati dalla cultura politica, propria dei tempi, nei quali sono stati formati.
Il piano del 1959, coordinato da Giorgio Rigotti, avviato all’indomani della sostituzione della sinistra da parte delle forze di centro destra alla guida della città (1952), è lo strumento amministrativo principe, progettato per adeguare la struttura urbana alla nuova era, che si annunciava in pieno dispiegamento e che richiedeva, in tempi stretti, la produzione di migliaia di vani , in grado di accogliere la manodopera, che, dall’Italia agricola, soprattutto del Mezzogiorno, sarebbe affluita alle industrie dell’auto torinesi, contribuendo in modo diretto al mutamento della struttura economica e sociale della città e del paese.
La proposta, adottata dal Consiglio Comunale nel 1980, rappresenta anch’essa il tentativo di dare una nuova risposta alla domanda prevalente, non più e non solo del motore produttivo, ma soprattutto del mondo del lavoro, che rivendicava il rinnovamento di strutture urbane, ormai inadeguate, per rispondere a nuovi fabbisogni sociali e di quantità, propri di una popolazione, che, soltanto a Torino, da 700 mila dell’immediato dopoguerra, aveva raggiunto, nei primi anni ’70, oltre un milione di abitanti. Quella proposta faceva proprie le scelte economiche e sociali del piano di sviluppo regionale, formato dall’IRES alla fine degli anni ’60, articolato in sedici aree (le aree ecologiche, dotate dei principali servizi urbani oltre che di risorse economiche). La proposta del 1980, anche in forza di un insieme di leggi nazionali, conseguenza di numerose “riforme”, sembrava garantire: numerosi e qualificati servizi sociali; la riduzione del costo delle abitazioni, meno condizionato dalla rendita urbana; l’elevamento delle condizioni di vita delle periferie; l’utilizzo per tutti di ampi settori dell’ambiente collinare; il decentramento o la redistribuzione di alcuni grandi servizi, (l’università, gli impianti per l’esercizio della Giustizia); il potenziamento del trasporto collettivo, organizzato in forma reticolare, strumento portante del programma di diffusione delle condizioni urbane, almeno in ambito metropolitano.
Alla fine degli anni ’70 si conclude il “trentennio felice”; intendendo come tale il lasso di tempo, durante il quale, almeno per molti paesi del mondo sviluppato, fra cui l’Italia, non solo si è spostata una quota elevata della ricchezza prodotta o accumulata a vantaggio del lavoro e delle pensioni, ma si è aperto un ventaglio di diritti fondamentali, riguardanti oltre la salute, l’istruzione, i trasporti, le pensioni, vale a dire un insieme di atti (di riforme), riassunti nel termine detto “dello stato sociale”; entro il quale si possono ascrivere anche alcuni provvedimenti, attinenti alla politica urbanistica italiana: la legge per l’acquisizione a basso costo delle aree e quella legge 10/1977, che pare assegni ai comuni il diritto di decidere come, quando, dove costruire o trasformare gli immobili.
Dall’inizio degli anni ’80 si apre un nuovo periodo storico, segnato dall’imporsi, di alcuni principi economici, affermati da autorevoli intellettuali della cultura anglosassone, operanti sotto traccia dagli anni ’30 e ’40(2); questi principi, indiscutibili al pari delle leggi scientifiche, tradotti nelle politiche aggressive di governi leader sulla scena mondiale (la Thatcher e poi Bllair nel Regno Unito, Reagan e Clinton negli Usa), assumono il mercato e la competizione, come misure assolute di qualunque atto politico, economico, culturale.
A questa linea generale, nella realtà italiana si aggiunge, altresì, l’effetto della ben nota Sentenza n° 5 del febbraio 1980, che la Corte Costituzionale emette, con coincidenza certamente casuale. Quel provvedimento nega l’avvenuta separazione del diritto di proprietà dal diritto di edificare. Le motivazioni non sono prive di fondamento, svelano la debolezza intrinseca dei provvedimenti legislativi degli anni ’70, oggetto di sentenza. Di qui non solo è rimesso in discussione il valore di acquisizione forzosa degli immobili, ma, effetto più grave, dopo anni di conflitti sociali, di rivendicazioni popolari, di leggi, ritenute risolutive, è colpito al cuore il potere degli enti locali di governare l’assetto delle città.
In questo clima politico e culturale, che condiziona tutti i paesi sviluppati (si percepirà con la crisi, devastante, precipitata dal 2007), conquistando ai propri contenuti anche ampi settori della sinistra italiana e torinese, la proposta di piano del 1980 perde autorevolezza nella realtà economica e sociale della città e appare superata dal nuovo corso, specie dalla metà degli anni ’80, in occasione delle prime avvisaglie (per tutte l’annuncio Fiat nel marzo ’82 della chiusura del Lingotto) di cessazione della produzione in aree, dell’estensione di milioni di metri quadrati, già occupate dalle maggiori fabbriche torinesi, in grado di provvedere (così si ritiene) a qualunque fabbisogno qualitativo e quantitativo della città.
E’ in questo contesto, che, dopo il susseguirsi dal 1986 di più compagini amministrative torinesi, nel 1995, sindaco Valentino Castellani, è approvato il nuovo piano regolatore, avviato nel 1987, diretto dallo studio Gregotti Associati, in particolare da Augusto Cagnardi.
L’autorevole progettista, in premessa alla presentazione di una nutrita serie di piani regolatori dello studio(3), svolge un’interessante difesa della ritrovata, forse mai smarrita, convinzione della validità in ogni caso del piano regolatore, malgrado le tesi, accampate con varie motivazioni dai detrattori dello strumento, tutte ritenute insostenibili, tutte concorrenti “ad aprire una porta verso la trattativa economica diretta tra operatori e governo pubblico, tra trattative e concessioni. Il perno della trattativa divenne il progetto, attraverso il quale si misuravano le quantità, si definivano i modi, si doveva sedurre l’opinione pubblica.” La convinzione del progettista, per altro, è maturata dopo numerose sperimentazioni per tradurre “il progetto [di piano] in una legge utile ed operante nel tempo”, nella giusta collaborazione fra progettista e sindaco, alla condizione della irrinunciabile “indipendenza dal mondo politico”. Se con “indipendenza” si intende il rifiuto di ogni intreccio affaristico fra tecnica e politica, è richiamato qui un principio morale, che ogni cittadino di qualsivoglia professione è tenuto a rispettare: a costui va comunque plauso e considerazione, specie nella fase storica attuale, quando la dirittura morale sembra moneta rara. Ma la questione del rapporto fra tecnica e politica, non pare banale, risolvibile con l’intervento della “benemerita”. La “progettazione urbanistica” non può considerarsi il risultato indiscutibile, oggettivo, al pari del prodotto della scienza e della tecnica. La progettazione urbanistica più che una scienza, appare una disciplina, che certo si avvale anche della scienza; ma, fin dalle prime battute del proprio intervento, s’intreccia indissolubilmente con i fini che il “decisore” politico esprime, sia egli il sindaco o l’assessore della città o chiunque altro. In altre parole, quel rapporto, più complesso, è rappresentato dall’intreccio fra le scelte di piano (di norma altre, rispetto agli aspetti tecnici) e i fini economici, politici, culturali, che improntano di sé settori importanti della società civile, degli organi d’informazione a maggiore diffusione, in una parola dei centri del potere; in questo intreccio sta l’egemonia, delle classi dominanti, delle forze in grado, in un dato periodo storico, di incidere sui provvedimenti normativi (non legislativi) delle città.
Questo è l’umus, il clima culturale, in cui il piano è maturato e continua a durare, sempre sorretto dalla compagine politica, culturale, economica, che lo ha varato, malgrado sia stato oggetto di centinaia di varianti non più numerabili, malgrado le architetture, realizzate con quel piano, siano sconfessate e oggetto di ricorrenti proteste del progettista; per il quale quelle forme “brutte” rappresenterebbero il travisamento del piano stesso e non anche, o piuttosto, la conseguenza dei contenuti: delle densità, delle destinazioni, della loro collocazione, del rapporto con gli spazi aperti, specie nei settori centrali della città.
La forza e la permanenza del piano (oltre che, ben inteso, nell’indubbio livello professionale dei progettisti, interpreti senza incertezze di quel clima politico e culturale, di cui si è detto) stanno in primo luogo in due scelte portanti: la competizione fra Torino e le altre grandi città italiane ed europee, l’utilizzo appieno della formazione e della remunerazione della rendita fondiaria, accumulata nei settori centrali della città, sorretta e incrementata dalla struttura del piano stesso.
Il piano fa propria la volontà di attrezzare la città, in vista della competizione, concentrando e potenziando le funzioni di rango elevato: il commercio, la finanza, la ricerca, il turismo, destinazioni richieste per lunga tradizione in quantità, assai contenute nella realtà torinese.
Incentrato sul riciclo delle aree già industriali e sull’incremento di densità di tutte le aree trasformabili, il piano è costruito per offrire agli investitori (con il marketing urbano) in primo luogo la possibilità dello sfruttamento fondiario. La scelta non è compiuta per soddisfare le esigenze di spazio, proprie delle attività economiche e della domanda sociale (i servizi collettivi), quanto per favorire operazioni immobiliari, cui non di rado partecipa anche il Comune, utilizzando il ritorno economico (altro rispetto agli oneri di urbanizzazione), derivante dalle potenzialità edificatorie (assegnate anche alle strade e ai parchi, opportunamente inseriti nelle trasformazioni urbane), da trasferire da un luogo a un altro, in lotti normativamente edificabili.
E’ indicativo l’accordo Ferrovie, Regione Piemonte, Comune di Torino, approvato dal Consiglio Comunale nel marzo 1991, prima dell’adozione del progetto preliminare (dicembre 1991). Con quell’accordo (è forse questo un esempio di autonomia fra tecnica e politica, vantata dal progettista del piano?) fu attribuita una potenzialità edificatoria, non solo su aree e scali ferroviari in disuso (definita in 0,7 metri quadrati per metro quadro territoriale), ma anche sui tracciati ferroviari in esercizio, assegnando a essi (da incassare a tempo debito) un terzo dell’indice di densità, previsto per i lotti, dismessi dalle industrie in generale o dagli impianti ferroviari (opifici, scali ecc.). Questo indice, molto elevato (tanto da essere poi ridotto per rendere fattibile la realizzazione concreta delle quantità previste), fu fatto proprio dal piano regolatore, come numero indiscutibile, valido per tutte le aree trasformabili nella città, come se le aree, libere o occupate, fossero merce, da remunerare con logica di mercato fra contraenti privati, e non spazi, da comporre con il piano nell’interesse generale della città.
Coerente con le scelte richiamate, fiore all’occhiello del piano, è l’insieme delle aree (la Spina Centrale), dell’estensione di circa tre milioni di metri quadrati, già occupati da industrie (fra cui Fiat, Michelin, Savigliano, scali e officine ferroviarie), limitrofe al tracciato ferroviario, destinato all’interramento, realizzato. Nella Spina (su un totale di quasi due milioni di metri quadri di superficie “utile lorda” edificabile) il piano prevedeva di insediare circa ventitré mila abitanti (il 38,5 per cento del totale) e trentasei mila addetti al terziario (il 61,5 per cento del totale), sostituiti, in sede di attuazione, in gran parte da abitanti, a causa del moderato fabbisogno in Torino delle attività di servizio. A parte la scelta contraddittoria di concentrare quelle quantità nel luogo, più congestionato, il centro, la violenza maggiore, inferta alla città dalla Spina, è data dal fatto che quel disegno, reclamizzato e fuorviante (illustrava una città immersa nel verde, immagine smentita dagli interventi concreti), è totalmente estraneo, rispetto alle condizioni del territorio limitrofo. Questo, infatti, è formato da settori, comprendenti il quindici per cento dell’intera estensione urbana, ma abitati da un terzo della popolazione torinese e dalla metà delle attività terziarie(4). La Spina in questo modo ha condannato senza appello quei settori a rimanere nelle condizioni ambientali, dettate dalla storia lunga e travagliata delle periferie torinesi, cioè in pesante mancanza di spazi per servizi sociali, senza poter partecipare ai miglioramenti, che sarebbero derivarti, se si fosse usata, a loro vantaggio, la trasformazione di quelle estese aree industriali di antica data. Proprio in quei settori il piano con le indicazioni, di cui è portatore, ha demolito ormai e prevede di demolire altre fabbriche (perché non utilizzarle per nuove funzioni?), molte delle quali prestigiose e di grandi dimensioni, quasi la cultura torinese ora dominante, favorendo nuove architetture, di forme spesso discutibili, volesse dimenticare e far dimenticare la tradizione industriale della città.
Così, malgrado continui impegni, assunti a favore del coinvolgimento dei comuni della provincia nelle scelte di governo del territorio (impegni enunciati dal piano, ribaditi da tutti gli amministratori, ultimo dei quali il Sindaco Fassino, ora anche Sindaco dell’Area Metropolitana), Torino prosegue nella politica di concentrazione sul proprio territorio degli investimenti in infrastrutture e dello sfruttamento immobiliare, per quanto realizzabile nelle condizioni economiche odierne. Ne è testimone la recente delibera comunale, che annoda, in un nuovo elenco di interventi, quindici luoghi di trasformazione della città, assolutamente avulsi da ogni logica di piano, collegati fra loro solo dalla scelta di procedere nello sfruttamento immobiliare, in vista del ritorno di risorse anche a favore del Comune. Pertanto, nonostante l’esistenza in Torino di migliaia di alloggi nuovi, rimasti vuoti, recentemente sollevati per legge dal pagamento dell’Imposta Municipale, quella delibera prevede di insediare ventitré mila abitanti e circa venti mila ulteriori posti di lavoro nel terziario.
Fino a quando il Comune di Torino intende procedere con la continua schermaglia di varianti parziali, senza ridiscutere, non solo il documento amministrativo, qual è il piano regolatore, segnato da profonde cicatrici culturali, quanto nuove, più corrette, più partecipate finalità e scelte di politica urbana?.
Nota(1) in R. Radicioni e P.G. Lucco Borlera “, Torino invisibile”, Alinea Editrice, Firenze, 2009
Nota(2) Serge Halimi “Il grande balzo all’indietro. Come si è imposto al mondo l’ordine neoliberista”, Fazi editore, 2006
Nota(3) Si veda in “Urbanistica”, n. 104, giugno 1995, pag. 94 e seguenti, dal titolo: “Piani dello studio Gregotti Associati”
Nota(3) Si veda quanto esposto alle pagg. 104 e seg.: 204 – 208; 287-288 del volume R. Radicioni e P.G. Lucco Borlera “, Torino invisibile”, Alinea Editrice, Firenze, 2009. Le informazioni, riguardanti i dati quantitativi, diversi dal numero di abitanti, diffusi dai comuni, anche nel caso di Torino, sono sempre assai incerte. Ad esempio sarebbe difficile avvalersi dei dati, derivanti dall’applicazione della Tassa Raccolta Rifiuti, da qualche tempo calcolata in base alla stima dell’entità delle superfici, distinte per destinazione? Le difficoltà di conoscenza, sono incrementate dal fatto che a tali informazioni è attribuito scarso interesse. Prova ne sia che i documenti del piano, approvato nel 1995, non sentono nessuna esigenza di conoscere i dati riguardanti l’estensione delle superfici esistenti, destinate al terziario, non rispondendo, per altro, al preciso obbligo di legge (regionale 56/19677), volto a richiedere la quantificazione relativa, per dimensionare il fabbisogno (verde e parcheggi), derivante dalle superfici già impegnate da tale destinazione