di Silvano Belligni (Università di Torino) e Stefania Ravazzi (Università di Torino)
Introduzione
Dal 2003 al 2011 Torino è stata governata da un “regime urbano”, ossia da una coalizione informale, coesa e flessibile ad un tempo, tra istituzioni pubbliche multilivello e organizzazioni private facenti capo alla comunità degli affari e delle professioni e al nonprofit. Le forze politiche e sociali che l’hanno diretta hanno condiviso un’agenda di sviluppo urbano e hanno – in modi e forme diverse – più o meno lealmente, intensamente e continuativamente cooperato per realizzarla, elaborando progetti e mobilitando risorse complementari.
Tre agende per lo sviluppo della città
L’azione di governo è andata inizialmente sviluppandosi lungo molteplici direttrici all’interno delle quali si sono progressivamente consolidate tre finalità/obiettivi(??) dominanti – tre sub-agende – che, nelle intenzioni dei decisori locali, avrebbero dovuto alimentare congiuntamente, articolandola, una agenda sistemica di trasformazione radicale del modello di sviluppo industrialista che aveva caratterizzato la città fino ad imbrigliarne le possibilità future.
La prima di queste agende era finalizzata a promuovere lo sviluppo urbanistico, abitativo e infrastrutturale della città, dando vita a quella che si potrebbe chiamare una “Torino policentrica”, inizialmente ispirata alle indicazioni contenute nel nuovo piano regolatore del 1995, ma successivamente rimodellata attraverso molteplici varianti urbanistiche. La coalizione di sostegno di questa agenda (che in parte ricalca l’esperienza delle growth coalition statunitensi) si è aggregata intorno alla locale comunità del mattone e dell’asfalto e ai suoi molteplici agenti e intermediari, con il Comune in veste di facilitatore e di coordinatore. La realizzazione del progetto della Torino policentrica si è giovata, oltre che di cospicue risorse finanziarie provenienti da fonti locali e extralocali, anche dell’opportunità rappresentata dalla celebrazione dei giochi olimpici invernali del 2006, occasione di visibilità per la città e moltiplicatore di risorse e di energie.
Il secondo indirizzo contenuto nell’agenda governativa, sintetizzato nell’espressione “Torino politecnica”, si proponeva di creare una economia e una società della conoscenza e dell’innovazione, muovendo dalla tradizione industriale locale ma nella prospettiva di un suo radicale superamento, potenziando la ricerca e l’investimento in tecnologie e in saperi avanzati e promuovendo l’internazionalizzazione della città. L’agenda politecnica avrebbe dovuto poggiare su una coalizione di forze eterogenee, comprendente, con i poteri pubblici (Comune e Regione), la parte più innovativa e dinamica del mondo imprenditoriale e professionale e, soprattutto, un’Accademia capace di integrare nella sua missione fondamentale non solo la ricerca e la formazione di capitale umano, ma lo sviluppo innovativo del territorio. L’obiettivo era di riplasmare Torino come knowledge machine, facendone un distretto culturale e un polo dell’innovazione emancipato dal retaggio industriale-fordista del passato.
La terza agenda si è data come obiettivo la promozione della “cultura” del territorio, intesa come il sistema delle risorse e dei beni culturali locali, ma anche come intrattenimento diffuso e continuato. La città avrebbe dovuto diventare un luogo di consumo di eventi e di occasioni di loisir rivolte ai turisti e ai suoi stessi cittadini: una entertainment machine. Per assonanza con le altre agende si può parlare a questo proposito di una “Torino pirotecnica”, vocata al divertimento e al tempo libero, luogo di kermesse, di fiere e di grandi eventi spettacolari. Il network formatosi a supporto di questa policy area è andato concentrandosi intorno alla regia dell’assessorato torinese della cultura, sempre più coadiuvato (ma in parte anche soppiantato) dall’azione delle fondazioni bancarie, allargandosi altresì a comprendere taluni settori dell’università, i gruppi artistici e creativi locali e una parte dei knowledge workers del centro storico gentrificato.
Luci e ombre nella trasformazione della città
L’impatto e l’intersezione delle politiche gravitanti su queste agende ha prodotto una serie di cambiamenti urbani che hanno modificato significativamente la fisionomia della città, modificandone il profilo urbanistico, sviluppando attività innovative nei settori della cultura, dell’intrattenimento e del turismo, promuovendo iniziative importanti nel campo dell’innovazione tecnologica e soprattutto dell’urbanistica; novità che hanno contribuito all’accreditamento di una immagine positiva di Torino a livello nazionale e internazionale, specie dopo il successo delle Olimpiadi invernali.
Ad uno sguardo retrospettivo più distaccato, tuttavia, i risultati raggiunti dall’azione di governo del regime urbano torinese appaiono più discontinui e controversi. A quelli che hanno ritenuto e ritengono che la politica urbana della capitale sabauda abbia segnato un indiscutibile successo (soprattutto a fronte di altre città italiane caratterizzate dall’inerzia e dalla malamministrazione), altri replicano che la situazione della città è, vent’anni dopo l’inizio del ciclo urbano, ancora precaria e instabile, suscettibile di evolversi positivamente o negativamente. Per altri ancora, si è trattato senz’altro di un’occasione perduta che prelude a un possibile lento declino. Nella nostra diagnosi, Torino è tuttora in bilico tra sviluppo e decadenza, sospesa su un crinale incerto dopo un cammino non sempre rettilineo, ricco di luci ma anche di ombre che non si sono diradate, condannata com’è dalla crisi globale e nazionale, come e più di altre città italiane, ad agire in condizioni fortemente avverse, tentata da strategie di mera sopravvivenza.
A fronte di indiscutibili successi e di innovazioni di rilievo, infatti, l’azione di governo ha subito una serie di smacchi o di stalli e non ha mantenuto molte delle promesse fatte agli elettori. Non ha migliorato che marginalmente l’ambiente, ha visto crescere la polarizzazione e il dualismo territoriale e sociale e proliferare nuove povertà, non ha favorito la partecipazione e l’inclusione dei cittadini, ha in gran parte fallito l’obiettivo dell’internazionalizzazione. Importanti imprese sia del settore finanziario che di quello industriale hanno sostanzialmente lasciato la città. Ma soprattutto, il regime urbano torinese ha sostanzialmente mancato l’obiettivo strategico – il cambiamento sistemico – che si era prefisso: quello di emanciparsi dal modello di sviluppo urbano basato sulla manifattura e sull’automotive, promuovendo la trasformazione della città industriale-fordista in un cluster della conoscenza e dell’innovazione capace di competere con le tecnopoli europee e mondiali. Malgrado i suoi sforzi e le realizzazioni settoriali, Torino resta una città trainata da un settore industriale tradizionale, per di più fortemente ridimensionato, incapace di fare del suo passato un atout da utilizzare in vista di una transizione verso equilibri produttivi e sociali più avanzati e in grado di autosostenersi. Proprio il vecchio tessuto industriale ha finito per costituire, se non l’unico, il principale argine alla crisi di fine decennio e il volano di una ripresa congiunturale. “Cambiamento senza metamorfosi” sembra essere la formula che meglio sintetizza il cammino percorso e il risultato conseguito, a rimarcare lo scarto tra le intenzioni dei protagonisti, l’immagine accreditata sui media e i risultati effettuali.
Giusta questa diagnosi, cosa spiega l’incapacità del regime urbano torinese di realizzare il suo ambizioso programma di trasformazione del modello di sviluppo urbano?
Le ragioni delle difficoltà: alcune ipotesi interpretative
Una prima ipotesi è quella della “missione impossibile”, che sottolinea i limiti strutturali di fattibilità del progetto complessivo messo in campo. La metamorfosi non è riuscita perché un cambiamento del modello di sviluppo urbano esorbita naturaliter dalle possibilità e dai limiti della politica urbana. L’azione locale e l’imprenditorialismo urbano possono produrre cambiamenti incrementali settoriali, in questa o quella politica pubblica, ma non possono promuovere un cambiamento radicale del modello urbano. E’ la posizione dei neomarxisti e, per aspetti diversi, dei neoliberali. L’agency istituzionale – lo stato locale – non può cambiare la struttura che l’ha generata e che la tiene al guinzaglio, quali che siano la volontà, le capacità e l’impegno dei singoli attori. E’ l’economia che detta le leggi e la direzione del cambiamento e dello sviluppo locale; la politica può assecondarla o ostacolarla, ma agendo reattivamente e non proattivamente. La chiave del cambiamento sistemico non è a disposizione della urban politics. L’unica rivoluzione urbana possibile è una rivoluzione passiva che segua la corrente.
Una seconda spiegazione dello stallo punta il dito non sulla hubris, ma sulle scelte sbagliate delle forze politiche e delle classi dirigenti. Non impossibilità, ma errori. In questa chiave, malgrado i vincoli dell’economia e della politica statale, le città vanno considerate artefici del proprio destino, responsabili della propria fortuna. Per la politica urbana vi sono spazi, variabili ma cospicui, di scelta e di azione innovativa che possono fare, e in effetti hanno spesso fatto, la differenza tra le città. Attraverso l’articolazione delle politiche urbane è possibile controllare, modellare e dirigere – almeno entro certi limiti e non senza il concorso della fortuna – il cambiamento di sistema, promuovendo e valorizzando tra tutti i possibili equilibri quello più conforme alla propria visione strategica. Secondo questa ipotesi di “autonomia della politica”, successi e fallimenti vanno attribuiti alle visioni strategiche e alle decisioni di policy dei gruppi e dei singoli che hanno diretto la politica urbana: è pertanto negli obiettivi e nei processi che hanno caratterizzato le principali politiche pubbliche progettate e implementate a Torino che occorre cercare le spiegazioni di successi e fallimenti. La politica urbana ha un potenziale di cambiamento sistemico che va preso sul serio. Dopotutto molte importanti città – da Seattle a S.Francisco, da Melbourne a Manchester, da Monaco a Brisbane – sono riuscite a emanciparsi dal loro retaggio industriale e a tracciare nuovi sentieri di crescita urbana, mentre altre (Detroit) sono rimaste al palo.
Per Torino, la spiegazione può essere trovata nell’idea di “regime debole”. La debolezza di un regime è attribuibile a tre ordini di fattori analiticamente indipendenti, ma di fatto intrecciati: fattori che riguardano il programma di governo, in primo luogo; in secondo luogo, fattori che attengono ai comportamenti degli attori e alla coesione della coalizione di regime; infine, fattori che hanno a che fare con la struttura e la qualità della classe dirigente che ha guidato il processo di cambiamento.
Nel primo caso si tratta di un gap tra obiettivi e risorse. Programmi onnivori, troppo ampi e ambiziosi, possono non essere sostenuti da una adeguata disponibilità di mezzi economici, finanziari, organizzativi. Questa disallineamento sembra aver caratterizzato la situazione torinese: alla bulimia programmatica e alla progressiva dilatazione dell’orizzonte progettuale ha fatto riscontro una dispersione delle pur cospicue risorse a disposizione dei decisori. Troppa carne al fuoco. Anziché concentrare le forze e le risorse su una core agenda circoscritta – l’agenda politecnica, l’unica capace di alimentare un cambiamento del modello di sviluppo urbano – le si è disperse su una gamma troppo ampia di progetti e di obiettivi.
Il secondo fattore di debolezza riguarda le relazioni tra gli attori pubblici e privati e la loro incapacità di mantenere una costante tensione e coerenza programmatica. Per un verso, la business community (in una o l’altra delle sue componenti) ha fatto spesso mancare un convinto sostegno e l’apporto di risorse progettuali, organizzative e finanziarie, prediligendo piccole opportunità e compensazioni collaterali o indulgendo al disimpegno. Per converso, il soggetto pubblico ha spesso rinunciato ad esercitare un ruolo se non di comando, quantomeno di direzione, richiamando gli alleati al rispetto dei patti e alla tensione sistemica necessaria, in definitiva sottoutilizzando il suo capitale politico in favore di un ruolo ancillare di facilitazione e di assorbimento del rischio. Quello che si è registrato è, in ultima analisi, un deficit di leadership, un problema di egemonia.
Terzo punto, l’élite civica di governo che ha guidato il regime torinese, pur robusta e compatta, era anch’essa viziata da anomalie. Risultato non di una sostituzione ma di una fusione delle vecchie classi dirigenti, riallineatesi intorno alla ideologia del neoliberalismo trionfante, l’élite torinese è stata colonizzata da milieu locali radicati nel passato industriale della città e poco aperti all’innovazione e alla circolazione. La sua propensione ad aprirsi alle comunicazioni verticali con la società civile è apparsa ben presto limitata, anche per la progressiva atrofizzazione dei partiti che avrebbero dovuto facilitare e le comunicazioni e gli scambi con la cittadinanza. Tutto ciò ha congiurato a limitarne il dinamismo e la propensione al cambiamento, esasperandone le tendenze alla mediazione e alla tutela dello status quo. La fine è nota.
Bibliografia
Silvano Belligni e Stefania Ravazzi, La politica e la città. Regime urbano e classe dirigente a Torino, Bologna, Il Mulino, 2013