di Luca Fanelli (ActionAid)
Le evidenze del monitoraggio nazionale del Reddito di Inclusione, promosso dall’Alleanza contro la povertà e realizzato nel corso del 2019, i cui risultati sono stati appena pubblicati in un volume, danno indicazioni utili su quali aspetti del Reddito di Cittadinanza vanno modificati e in che modo si può rendere più efficace la sua implementazione.Sembrerà forse strano parlare di monitoraggio del Reddito di Inclusione (ReI) a più di un anno dalla sua sostituzione con il Reddito di Cittadinanza (RdC).
Tuttavia, comprendere il funzionamento di una misura, per quanto superata, può essere utile per formulare delle proposte migliorative di quella attuale. Questo è tanto più vero per quanto riguarda gli aspetti rimasti invariati tra le due misure, come il progetto di inclusione. Come guida per il lettore per comprendere meglio le differenze fra le due misure, la tabella che segue mette a confronto i principali aspetti del Reddito di Inclusione e di quello di Cittadinanza.
Tabella 1. Il Reddito di Cittadinanza. Alcune differenze rispetto al ReI
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Requisiti
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Beneficio |
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Accesso |
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Condizionalità per i maggiorenni occupati |
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Impegni dei servizi |
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Incentivi alle imprese ed enti di formazione |
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Fonte: elaborazione a cura di Renato Cogno, Ires Piemonte.
L’introduzione o la modifica di una politica, e una misura nazionale di reddito minimo è considerata tale, dovrebbe sempre basarsi su una valutazione di misure precedenti già implementate; purtroppo, dall’introduzione della Social Card ad oggi, non sono stati realizzati o non sono stati resi pubblici dagli attuatori delle misure, dei rapporti di monitoraggio e valutazione delle stesse. Gli studi promossi dall’Alleanza contro la povertà in Italia (www.alleanzacontrolapoverta.it), prima sul Sostegno all’inclusione attiva, poi sul ReI, costituiscono di fatto gli unici rapporti di monitoraggio di portata nazionale realizzati in questi anni. Essi sono stati realizzati in un contesto di forte carenza di dati. Questa situazione sembra essere in progressivo miglioramento, perché già ad oggi sono disponibili sul RdC più informazioni di quante fossero presenti sul ReI. Inoltre, se il dettato legislativo sarà rispettato, nella primavera dovrebbe vedere la luce il rapporto di monitoraggio sulla misura, realizzato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e, a seguire, dovrebbero essere messi a disposizione di ricercatori dati anonimizzati utili per comprendere finalmente gli esiti – ossia ciò che succede davvero alle persone coinvolte.
L’ultimo monitoraggio dell’Alleanza, i cui risultati integrali sono presentati nel volume Il Reddito di Inclusione. Un bilancio (Maggioli, 2019) è ricorso a tre azioni complementari: 1) una survey nazionale, per avere una fotografia d’insieme, 2) degli studi di caso, che analizzano soprattutto i processi attuativi, e 3) l’analisi della programmazione regionale, attraverso i piani previsti dalla legge. Ne riassumiamo qui le evidenze più utili.
ReI e nuclei in povertà assoluta
Dai nostri calcoli, il ReI ha raggiunto il 28% dei nuclei in povertà assoluta presenti sul territorio nazionale; ciò nonostante, vi sono differenze significative nei diversi territori – si va dall’11% delle persone povere raggiunte nel Nord-Est al 39% nel Sud. Da verificare se anche per l’RdC l’incidenza dei beneficiari, sul totale delle persone povere, sarà così diversa nelle regioni del Paese. Certo è invece che la nuova misura penalizza ulteriormente i nuclei stranieri, già sfavoriti dal ReI: solo l’11% è beneficiario della misura, benché questo target rappresenti ben il 31% del totale dei nuclei in povertà assoluta in Italia.
Reti territoriali e accesso ai servizi
Emerge chiaramente dal monitoraggio che il ReI ha favorito un’accelerazione mai sperimentata prima alla costruzione di reti territoriali: in particolare, l’87% dei Comuni o delle associazioni di Comuni (Ambiti) che hanno risposto hanno stabilito accordi o collaborazioni con i Centri per l’Impiego (CpI) e il 78% di questi accordi o collaborazioni sono state avviati in decorrenza dell’introduzione del Sostegno Inclusione Attiva (SIA) o del ReI. La collaborazione tra servizi sociali e CpI, così importante nel RdC, si è quindi avviata già nel corso dell’implementazione del Reddito di Inclusione.
In termini quantitativi, seguono gli accordi e le collaborazioni con le cooperative sociali e le associazioni a vocazione sociale (rispettivamente 61% e 60% degli ambiti rispondenti); nel Mezzogiorno gli accordi e le collaborazioni con il Terzo Settore sono molto meno attestati, creando una situazione di maggiore debolezza del welfare locale. Il 58% degli ambiti monitorati hanno rapporti con le scuole, il che rappresenta un dato molto significativo per il contrasto alla povertà educativa. Analizzando la dimensione delle reti costruite dagli ambiti, si osserva che 22% di questi non hanno reti o hanno accordi con meno di 3 attori; il 37% ha reti di medie dimensioni (3-8 attori); il 42% di grandi dimensioni (9 attori o più); anche in questo caso, le reti nel Mezzogiorno sono più deboli. Un elemento di forza nella costruzione delle reti del welfare locale è rappresentato dalla regia degli Ambiti Sociali Territoriali: tuttavia la transizione verso il RdC ha segnato una battuta d’arresto in questo processo e la gestione “bicefala” dei servizi nella nuova misura – divisa tra comuni e centri per l’impiego – potrebbe metterlo a repentaglio.
Il Piano di contrasto alla povertà definiva come obiettivo (sancito come Livello Essenziale delle Prestazioni, LEP) attivare almeno un punto di accesso ogni 20 mila abitanti: tre quarti (74%) degli Ambiti monitorati ha raggiunto l’obiettivo (71% nel Centro Nord, 79% nel Mezzogiorno) mentre circa la metà riferisce più di 2 punti di accesso per 20 mila abitanti. Possiamo quindi affermare che nella maggior parte dei casi il LEP relativo ai punti d’accesso è stato raggiunto. L’importanza di questo risultato non va ricercata solo nella funzione che i punti di accesso avevano, di ricevere le richieste del ReI, quanto piuttosto nel fatto che in questo modo è stato creato un sistema esteso di informazione, utile ad intercettare una domanda potenziale altrimenti nascosta e per avvicinare ed orientare le persone ai servizi presenti sul territorio.
A questo riguardo va notato che nel RdC l’attivazione dei punti d’accesso è lasciata alla discrezionalità degli ambiti: dai numeri della nuova misura (cfr. cap. precedente) appare chiaro che questo non ha limitato il numero di domande – in questo ruolo i CAF sono probabilmente più efficienti – ma potrebbe costituire un ostacolo nell’accesso ai servizi delle persone più in difficoltà e comunque rischia di depotenziare l’azione di orientamento e segretariato sociale.
I progetti personalizzati
La stagione del ReI ha sicuramente determinato un’intensa attività di progettazione da parte dei servizi sociali, con la relativa attivazione dei nuclei familiari: il 68% dei beneficiari negli ambiti monitorati è stato preso in carico dai servizi o inviato ai CpI per la sigla del patto di servizio. La misura ha sicuramente funzionato come strumento di “aggancio” di persone in situazione di povertà: è cresciuto in termini assoluti il numero di utenti dei servizi sociali e molti di questi non erano neppure noti ai servizi stessi. La regia dei servizi sociali nella presa in carico e gestione delle risposte ha consentito di avere una visione complessiva dei bisogni del nucleo, di attivare risposte territoriali integrate e preventive. Risulta dalla ricerca che per supportare adeguatamente le persone in povertà il mix tra erogazione economica e attivazione dei beneficiari funziona e che al proposito è fondamentale allineare le fasi di erogazione del contributo economico e di avvio dei progetti di inclusione. Su questo ultimo punto, se alcune criticità erano presenti nel ReI, molto più evidente è lo scollamento tra i due momenti nel RdC in buona parte del Paese; andrà compreso al proposito se questo ostacola in modo permanente la possibilità di definire dei progetti di inclusione con i nuclei beneficiari.
Un altro aspetto da evidenziare è che, pur a fronte di una alta percentuale di nuclei coinvolti, la qualità dell’intervento è stata molto differenziata. Fatto 100 il numero di nuclei coinvolti, il 40% lo sono stati con un progetto personalizzato semplificato il 21% complesso e il 38% sono stati inviati ai CpI; se quindi vi è un certo equilibrio tra progetto personalizzato e patto di servizio, va considerato che l’invio ai CpI è stato spesso funzionale a non far perdere il beneficio. Anche tra i progetti personalizzati, alcuni sono stati elaborati in più incontri e si sono composti di diverse attività, altri invece non hanno raggiunto un sufficiente grado di qualità. In generale, se è alto il numero di domande per operatore e se la rete dell’ambito è formata da pochi soggetti, diminuisce la quota di progetti personalizzati.
Tra le principali misure di sostegno che vanno a comporre il progetto personalizzato, quelle che sono state previste più frequentemente dagli Ambiti sono state il tirocinio e il sostegno socioeducativo: 72% degli ambiti monitorati hanno previsto la prima e 76% la seconda. Laddove la rete del welfare locale costruita dagli ambiti è più estesa (cfr. sopra la dimensione delle reti costruite dagli ambiti), il numero di misure previste è maggiore: ad esempio, hanno previsto tutte e sei le misure l’1,6% degli ambiti privi di rete o con reti molto piccole, a fronte del 10,8% degli ambiti con reti estese.
Nel caso degli accordi con le scuole, citati in precedenza, tre quarti degli Ambiti affermano di coinvolgere in qualche modo i minori; la percentuale è più alta al Mezzogiorno di 7 punti. La modalità più usata è quella di invitare lo stesso minore ad esprimere il proprio interesse rispetto all’attivazione di un supporto scolastico.
Il monitoraggio del ReI non si proponeva di studiare gli esiti della misura, sia per il tempo ridotto intercorso dall’avvio della stessa, sia perché non erano accessibili i dati necessari a intraprendere questa analisi. Tuttavia le evidenze rilevate nel corso dell’indagine offrono elementi utili alle istituzioni ad ogni livello per comprendere come strutturarsi e operare per rispondere in modo efficace ai bisogni dei/lle beneficiari/e delle misure nazionali di contrasto alla povertà.
Parole chiave: Reddito di Inclusione, politiche, progetti