di Augusto Vino
In queste pagine sintetizziamo i risultati di una ricerca sulla attuazione del Reddito di Inclusione, finalizzata a censire le modalità gestionali adottate dagli enti gestori dei servizi socio-assistenziali e ad individuare eventuali strategie e percorsi di innovazione.
L’ipotesi di fondo, che abbiamo voluto sottoporre a verifica, è che al carattere innovativo della misura abbiano corrisposto processi di innovazione a livello organizzativo e nelle pratiche professionali degli enti gestori[1].
Modelli di gestione e impatto organizzativo del ReI
Il Reddito di Inclusione (ReI) è una misura che ha innovato profondamente il quadro delle politiche nazionali di contrasto alla povertà, raggiungendo un numero significativo di soggetti e di nuclei familiari.
L’intervento a favore dei nuclei familiari in condizione di povertà, è stato accompagnato dallo stanziamento di risorse per il potenziamento dei servizi. Tutti gli Enti gestori hanno utilizzato le risorse disponibili per rafforzare i propri organici, attraverso l’acquisizione di nuovo personale. Si è trattato di assunzioni con contratti a tempo determinato, essendo le risorse finanziarie anch’esse a termine, ed in alcuni casi il rafforzamento dei servizi è avvenuto attraverso appalti di servizio. In particolare, su 46 Enti, abbiamo registrato nel complesso l’acquisizione di un numero significativo di operatori con una certa varietà di qualifiche: 58 assistenti sociali, 36 educatori, 16 profili amministrativi, 2 esperti di orientamento, 1 Operatore Socio-Sanitario, 1 psicopedagogista (part time). Le assunzioni sono servite a costituire quella che, nel linguaggio comune, è stata ovunque denominata “equipe ReI”, in diverse situazioni integrata con risorse già presenti nell’Ente in ruoli di responsabilità.
In quasi tutti i casi, gli Enti hanno finanziato anche servizi rivolti ai destinatari degli interventi, in misura variabile rispetto all’acquisizione di personale, ma in alcuni casi anche dedicando tra il 50 ed il 60% delle risorse al finanziamento dei servizi.
In merito al rapporto fra équipe ReI e risorse professionali già presenti negli Enti, differenti sono state le modalità organizzative adottate. In particolare:
- 6 Enti hanno affidato la gestione della misura ReI – dal colloquio di valutazione iniziale alla predisposizione e successivo monitoraggio del progetto personalizzato – esclusivamente alla équipe ReI per tutti i beneficiari; è un modello che possiamo definire di “specializzazione”;
- 13 Enti hanno fatto la scelta opposta, gestendo la misura con il personale già presente; è la soluzione che possiamo definire di “continuità”, perché ha privilegiato il mantenimento del rapporto già esistente tra operatori e utenti, gestendo anche i casi dei nuovi utenti attraverso la loro assegnazione a risorse professionali già presenti; le risorse professionali di recente acquisizione con il PON e il Fondo, sono state spesso utilizzate in funzioni di back office (supervisione, informazione, affiancamento, monitoraggio e attività di natura amministrativa);
- 26 Enti hanno adottato forme intermedie o miste tra le due ora descritte, con numerose varianti. La più numerosa, 10 casi, è costituita dalla soluzione per cui la équipe ReI ha seguito elusivamente gli utenti “nuovi”, cioè non conosciuti all’Ente o non più in carico, sia per la valutazione dei bisogni che per la predisposizione del progetto personalizzato, mentre gli utenti già in carico all’Ente sono stati seguiti, sia per la valutazione che per la predisposizione del progetto, dagli assistenti sociali cui erano già assegnati.
Siamo quindi in presenza di un mix di soluzioni, determinate da un lato dalle dimensioni dell’Ente – la scelta della specializzazione è infatti tendenzialmente operata dagli Enti di dimensione più piccola mentre i modelli misti sono scelti in maniera più accentuata dagli Enti medio-grandi – ma anche da scelte della Direzione degli Enti di coinvolgimento più o meno ampio dell’intera struttura nella attuazione della misura.
I contenuti dei progetti personalizzati
Molto ampia è la gamma di strumenti, in genere sostenuti dalle risorse del PON Inclusione e del Fondo Povertà, utilizzati per confezionare i progetti individualizzati. In primo luogo, sono stati messi in campo strumenti e attività per l’avvicinamento al mondo del lavoro:
- attivazione di tirocini presso aziende o, più frequentemente, presso Enti Locali (attivato in 32 Enti),
- attivazione di P.A.S.S. (Percorsi di Attivazione Sociale Sostenibile), una misura prevista dalla normativa piemontese per promuovere l’autonomia personale e l’inserimento sociale di persone fragili (17 Enti),
- attivazione di corsi professionalizzanti, come ad esempio, tra gli altri, corsi per OSS, per carrellista, addetto banconista, macellaio, estetista, attivati ad hoc in collaborazione con Agenzie formative del territorio, ovvero attraverso la iscrizione a corsi già previsti dalle Agenzie, come ad esempio corsi per addetto vendite, o operatore meccanico o meccatronico (15 Enti),
- attività di formazione sulla ricerca attiva del lavoro (preparazione a colloqui di selezione, stesura del curriculum vitae, e simili) (17 Enti),
- promozione di forme di auto imprenditoria, in particolare nel settore delle piccole manutenzioni (1 Ente),
- utilizzo dello strumento dei Buoni Servizi al Lavoro per accedere ai servizi delle Agenzie per il Lavoro, misura finanziata dal POR-FSE per favorire l’integrazione di persone disoccupate e con particolare svantaggio (12 Enti).
Il secondo blocco di attività rilevanti per numero di Enti che le hanno attivate, hanno a riferimento il sostegno alla famiglia e ai minori: sostegno alla frequenza scolastica dei minori (28 Enti), sostegno alla genitorialità e progetti di conciliazione con i tempi di lavoro (18 Enti), attività di assistenza ed educativa domiciliare (10 Enti), attività di mediazione familiare (2 Enti).
Sul versante della socializzazione e dello sviluppo di reti di relazioni per gli utenti, abbiamo rilevato 19 Enti che hanno attivato esperienze di volontariato dei beneficiari del ReI presso associazioni del III settore.
Sempre sul versante dello sviluppo di competenze, anche se non direttamente professionalizzanti: 4 Enti hanno attivato corsi di italiano per stranieri in collaborazione con i locali CPIA (Centri provinciali per l’Istruzione degli Adulti); 2 Enti hanno attivato collaborazioni sempre con i CPIA per il conseguimento della licenza media per beneficiari del ReI; 9 Enti hanno attivato percorsi formativi di alfabetizzazione informatica o sulla sicurezza sul lavoro; 22 Enti, infine, hanno attivato percorsi di formazione e accompagnamento sui temi della gestione finanziaria, della gestione del budget familiare, della spesa responsabile.
In ultimo, 5 Enti hanno attivato strumenti di mediazione culturale, mentre 5 Enti hanno ingaggiato associazioni di volontariato per garantire un accompagnamento ai servizi sanitari
I sistemi locali di intervento
La definizione e soprattutto la realizzazione di progetti personalizzati con l’utilizzo di una varietà di strumenti, è stata possibile in virtù della costruzione di articolati sistemi locali di intervento, all’interno dei quali gli Enti gestori delle funzioni socio-assistenziali hanno svolto il ruolo centrale, interagendo con le diverse componenti del welfare locale.
Il Terzo Settore, nelle sue differenti articolazioni, ha costituito l’interlocutore e il partner più significativo per gli Enti gestori, anche se con differenze territoriali. 27 Enti dichiarano che sono in atto “ampie e significative collaborazioni”, mentre solo per 6 la collaborazione è “scarsa o nulla”. Le organizzazioni del Terzo Settore hanno prevalentemente svolto due ruoli fondamentali:
- da un lato come contesti in cui svolgere attività da parte dei beneficiari del ReI con auspicate ricadute in termini di allargamento delle loro reti sociali e miglioramento delle competenze relazionali; numerose sono ad esempio le esperienze di “volontariato di restituzione”
- dall’altro, soggetti cui affidare attività di accompagnamento, assistenza, supervisione ai beneficiari; ad esempio per l’utilizzo dei servizi sanitari, o di assistenza allo studio dei minori o convenzioni per la frequenza a condizioni agevolate ai Centri estivi, per l’attivazione di corsi di cucito presso associazioni di volontariato, per attività rivolte ai minori con associazioni sportive, per l’assistenza domiciliare agli anziani in forma di volontariato, per l’avvio di un’esperienza di auto imprenditoria nel settore delle piccole manutenzioni con il contributo di una Fondazione di Comunità del territorio.
In diverse realtà, inoltre, la collaborazione con il volontariato e l’associazionismo si è strutturata in forma continuativa attraverso tavoli di lavoro e di progettazione congiunta, in alcuni casi attivi già prima dell’introduzione del ReI.
Il rapporto con i Centri per l’Impiego presenta invece importanti aspetti critici. Sono 11 i casi segnalati di interazione proficua con i Centri per l’Impiego: si è trattato di collaborazioni per la analisi delle competenze e dell’occupabilità dell’utenza o per la realizzazione di attività di orientamento e avvicinamento al lavoro. In 19 casi si segnalano sporadiche forme di collaborazione, che riguardano in particolare lo scambio di informazioni e l’aggiornamento reciproco sulle situazioni degli utenti in carico ad entrambe le strutture. In altri 17 casi non vi sono praticamente interazioni significative sotto nessun profilo.
In particolare, l’attivazione di tirocini, che abbiamo segnalato come attività frequente per molti Enti non si è quasi mai giovata della collaborazione dei Centri, se non per gli aspetti puramente burocratico-amministrativi. Sotto questo profilo, gli Enti si sono attrezzati anche acquisendo risorse professionali di Educatori, spesso individuati come professionalità utile per i percorsi di avvicinamento al lavoro, e di Orientatori.
Alcuni Enti disponevano già al loro interno di Servizi di Avviamento al Lavoro (SAL), che hanno rappresentato una preziosa risorsa per la costruzione di interventi di rafforzamento delle competenze e di ricerca di opportunità di esperienze lavorative, attraverso i tirocini ed i PASS. In altri casi si è assistito ad una trasformazione dei Servizi Inserimento Lavorativo (SIL) presenti negli Enti per affrontare le problematiche lavorative dei disabili, con un ampliamento del loro raggio d’azione per occuparsi anche degli utenti ReI.
In tutti i territori, a livello di Ambito territoriale, si sono firmati protocolli di collaborazione tra Enti gestori, Centri per l’Impiego e ASL; tuttavia la collaborazione con queste ultime si è rivelata quasi ovunque molto formale o inesistente. Nei pochi casi di collaborazione, si è trattato prevalentemente di scambi di informazioni su soggetti in carico sia ai servizi sanitari specialistici che agli Enti socio-assistenziali e, in qualche caso, di invii reciproci. Non abbiamo invece quasi mai registrato situazioni di effettiva progettazione congiunta: il tema dell’inclusione è naturalmente oggetto di interventi anche dei servizi sanitari, con le proprie risorse professionali dedicate, nei termini della costruzione di reti di relazioni, della promozione della domiciliarità e della vita autonoma, dell’avvicinamento al lavoro; solo in alcuni casi sono state segnalate situazioni in cui si sono attivate forme di co-progettazione con i servizi sanitari.
Infine, può essere interessante segnalare alcune esperienze di collaborazione con Istituti Scolastici e Agenzie formative: un progetto di formazione sull’informatica di base per i beneficiari SIA/ReI, con il coinvolgimento di ragazzi di un Liceo e di un Istituto Tecnico, per i quali la partecipazione al progetto in qualità di tutor è valsa come esperienza di alternanza scuola/lavoro; l’esperienza di un protocollo con gli Istituti Comprensivi del territorio di riferimento per il costante monitoraggio delle situazioni più problematiche; le attività di alfabetizzazione rivolte in particolare a donne straniere organizzate in collaborazione con il CPIA; la collaborazione con la direzione degli Istituti scolastici per gestire le problematiche legate alla frequenza scolastica di ragazzi Sinti ospiti di un campo nomadi e appartenenti a nuclei di beneficiari del ReI.
Elementi di innovazione
Le esperienze raccolte, e di cui abbiamo provato a dar conto nei paragrafi precedenti, mostrano una buona capacità di attivazione da parte degli Enti gestori, vuoi nella costruzione di una varietà di strumenti per i progetti personalizzati, vuoi nella attivazione di reti e di risorse per il sostegno ai progetti di inclusione. Questa capacità di attivazione trova corrispondenza nella presenza, in molti Enti, di significativi elementi di innovazione.
È così possibile affermare che il sistema di azione costituito dagli Enti titolari delle funzioni socio-assistenziali sia oggi molto differente, sotto molti aspetti, rispetto al periodo precedente alla introduzione del ReI.
In primo luogo, è possibile segnalare alcuni elementi che hanno un riscontro oggettivo: l’introduzione di nuovo personale e di nuove professionalità, la modifica in alcuni casi delle strutture organizzative degli Enti gestori, l’allargamento del perimetro di azione degli Enti a una nuova utenza.
In particolare, le misure del ReI – soprattutto a partire dal luglio 2018 quando si sono superati i criteri di ammissibilità alla misura legati alla composizione del nucleo familiare per considerare solo criteri di natura reddituale – hanno aperto gli Enti ad una utenza nuova, che i nostri interlocutori hanno stimato mediamente nell’ordine del 20-30% del totale.
In alcuni Enti, la modifica anche rilevante della domanda di servizi, l’accesso di nuove categorie di utenza e la disponibilità di nuovi strumenti per far fronte alla rinnovata domanda, hanno portato anche alla modifica delle strutture organizzative, con la introduzione di un’Area “Adulti e Povertà”, comunque denominata, all’interno di strutture tradizionalmente organizzate sui filoni della Famiglia e Minori, Anziani, Disabili. In altri Enti, le funzioni relativa alla attuazione del ReI sono state gestite ampliando le competenze di Aree dedicate allo Sviluppo di Comunità oppure alla Progettazione e Qualità.
Inoltre, diverse affermazioni raccolte testimoniano di un ampliamento o consolidamento delle reti territoriali: “Fondamentalmente il consorzio non ha scoperto nulla che già non conoscesse, ha provato però a rimettersi in gioco tentando nuove strade, ad esempio abbiamo tentato con i Comuni di far partire progetti di volontariato, sensibilizzare gli assessori, rafforzare i rapporti con le aziende locali anche per il tirocinio”.
In secondo luogo, forse ancor più rilevante, innovazioni si sono prodotte a livello degli atteggiamenti degli operatori e degli Enti nel loro complesso, nonché a livello dell’approccio più generale al tema della povertà.
Per molti dei nostri interlocutori, il connubio fra condizionalità e terzietà del soggetto cui spetta la valutazione della ammissibilità della domanda di contributo e l’erogazione dello stesso (l’Inps) ha determinato una modificazione negli atteggiamenti degli utenti e nel rapporto con gli operatori, rendendo la relazione fra operatore e utente maggiormente costruttiva: “L’utenza storica ha imparato a relazionarsi con noi in maniera diversa, il dialogo è più costruttivo, si è creata una diversa complicità perché è l’INPS che rifiuta o sospende il contributo e non l’assistente sociale”; “Si creano relazioni diverse con l’utenza, attivando concretamente le persone che si sono messe in gioco. La logica contributo/attivazione ha fatto emergere una nuova idea dei servizi sociali negli utenti. Alcuni, specie quelli con minori, avevano paura di parlare con i servizi sociali. Sono anche emerse le paure degli utenti. Grazie a nuova logica si è potuto parlare di bisogni, senza essere frenati dalle paure. Si è cercato di trasferire questo approccio anche nel servizio territoriale”.
Simmetricamente, vuoi per l’irrompere di una utenza nuova, vuoi per l’imporsi del tema della progettazione personalizzata, si è modificato il modo di porsi degli operatori rispetto agli utenti: “Abbiamo cambiato la modalità di presa in carico. Rispetto ai casi già in carico da tempo non è cambiato molto, ma per molti casi c’è un progetto individuale vero, che viene firmato, molto condiviso, è la persona stessa che viene fatta ragionare, decide qual è il suo percorso, il suo progetto. È una modalità molto diversa da quanto che si faceva prima”. Oppure: “Se non ci fosse stato il ReI ci sarebbe stata meno progettazione e, forse, meno consapevolezza. L’obbligo di dover scrivere il progetto ha fatto sì che si attivassero persone che prima erano un po’ passive. Servizio sociale era incentrato sul fare, dovendo scrivere progetti adesso si fa più riflessione”.
Infine, è la scoperta della povertà come fenomeno rilevante ed autonomo, unitamente alla possibilità di agire su una tastiera più ampia di strumenti, ad avere modificato le modalità di azione degli Enti gestori: “Il ReI ha spostato l’attenzione per la prima volta in maniera chiara sulla persona adulta non patologica. Per noi l’adulto non esisteva, esistevano le persone fragili del nucleo (tossicodipendente, genitore violento, e simili) ma altrimenti per l’adulto non si lavorava, che vuol dire valutare le motivazioni delle persone, chiedersi perché non trovano lavoro, quali percorsi avevano fatto. Abbiamo messo al centro la persona adulta con i suoi bisogni. Questo cambia il profilo dell’assistente sociale, le modalità di lavoro e di relazione con le persone sono diverse, su un piano di parità”.
Conclusioni. Un processo di innovazione da valorizzare
In estrema sintesi, ci pare di poter dire che l’introduzione del ReI abbiano messo in moto significativi processi di innovazione e di apprendimento negli Enti gestori delle funzioni socio-assistenziali in Regione Piemonte.
Diversi sono i fattori che hanno reso possibile o facilitato tali processi innovativi. Sicuramente, occorre sottolineare il “valore generativo” delle politiche pubbliche: una nuova politica ridefinisce il campo di azione degli attori coinvolti, definisce in maniera differente l’ambiente in cui operano – focalizzando, nel nostro caso, l’attenzione sul fenomeno della povertà – e nel far questo chiama i diversi attori a ridefinire la propria identità.
Un secondo elemento che ha giocato, richiamato anch’esso in numerose interviste, è la sintonia tra l’impostazione della policy e la cultura professionale degli operatori sociali. I temi della attivazione degli utenti, della necessità di uscire dalla “trappola dell’assistenzialismo”, del valore della progettazione condivisa, della valorizzazione delle capacità nascoste degli utenti, sono elementi fondativi dei percorsi di formazione degli operatori sociali e potrebbero esserlo anche della loro identità professionale. La nuova policy ha consentito a questi valori di acquisire un nuovo spazio, attraverso la adozione di pratiche lavorative più in sintonia con la cultura professionale, che le routine operative ed i contesti organizzativi tendevano a rendere difficilmente praticabili.
Un terzo elemento è stata la disponibilità di risorse espressamente dedicate a rinforzare e diversificare il profilo delle professionalità presenti negli Enti.
Numerosi sono ovviamente anche gli elementi critici e le sfide rimaste aperte. I processi di innovazione nelle pratiche professionali non si sono sempre estesi a tutti gli operatori presenti negli Enti – abbiamo visto come in alcuni dei modelli organizzativi adottati, solo la cosiddetta “equipe ReI” si sia confrontata con le innovazioni determinate dalla nuova policy – così come la costruzione di reti istituzionali forti ed articolare, con la presenza di tutti i soggetti importanti – Centri per l’Impiego ed Asl in primo luogo – è ancora in ritardo rispetto alla costruzione e consolidamento di reti con gli operatori non-istituzionali. Il tema stesso della valutazione dei risultati prodotti dai percorsi di inclusione attivati si presenta ancora in un certo senso “acerbo”, lontano dal trovare una sistemazione, e conseguenti strumenti operativi, sufficientemente consolidata.
E tuttavia, i sistemi di welfare locale sono indubbiamente cresciuti con la esperienza della attuazione del ReI.
Si tratta di percorsi di innovazione che andrebbero sostenuti, anche dalla Regione, e rafforzati pur nel mutato contesto definito dalla adozione del Reddito di Cittadinanza. Misura meno lineare del ReI – in particolare nel legare il tema della fuoriuscita dalla povertà in maniera molto forte e quasi univoca al tema del lavoro – ma il cui successo dipende, in ultima analisi, anche dallo spazio che il contesto della nuova policy lascerà agli Enti gestori di utilizzare nel contesto del Reddito di Cittadinanza l’apprendimento e l’innovazione realizzata con l’attuazione del ReI.
Note
[1] La ricerca è stata realizzata dal Laboratorio di Politiche (LaPo) del Dipartimento di Politiche, Cultura, Società della Università di Torino, grazie ad un contributo della Compagnia di San Paolo ed al sostegno della Regione Piemonte. La impostazione della ricerca è a cura di Stefania Ravazzi e Augusto Vino. Le interviste, svolte tra il 7 febbraio ed il 13 maggio 2019, Sono state complessivamente ricostruite le esperienze di 48 enti gestori, intervistando in ogni Ente il responsabile della misura ReI, talvolta insieme al Direttore del Consorzio, talvolta insieme al gruppo di lavoro più direttamente impegnato nella attuazione della misura.
Parole chiave: povertà, servizi sociali, welfare locale