di Niccolò Aimo, Renato Cogno e Gianfranco Pomatto (Ires Piemonte)
Per lungo tempo, in Italia, il problema della disoccupazione è stato affrontato con politiche del lavoro“passive” di natura assistenziale (i cosiddetti “ammortizzatori sociali”), con l’obiettivo di garantire al disoccupato la continuità del reddito per un certo periodo di tempo dopo la perdita dell’occupazione
Con l’avvento dei fondi europei sono emersi nel nostro Paese approcci che mirano, invece, a favorire il reinserimento del disoccupato nel mercato del lavoro. Questi interventi sono definiti politiche “attive” del lavoro, e hanno avuto un consistente sviluppo in seguito alla crisi economica del 2008.
Nelle politiche attive del lavoro l’azione pubblica è rivolta al reinserimento del disoccupato nel mercato del lavoro attraverso numerosi strumenti, i principali dei quali sono l’orientamento,la formazione, l’incontro tra domanda e offerta di lavoro, i tirocini e gli inserimenti lavorativi veri e propri.
Con il termine orientamento si intendono una serie di attività che aiutano il disoccupato a “mettere a fuoco” i propri obiettivi professionali. L’ orientamento si svolge attraverso colloqui individuali o di gruppo tra disoccupati e orientatori professionisti al fine di identificare le competenze e le lacune del disoccupato, aiutarlo a stendere il curriculum vitae e aiutarlo a preparare colloqui di lavoro.
La formazione può avere caratteristiche molto differenziate; un ruolo fondamentale è giocato dai corsi di formazione professionale specifica per l’apprendimento di competenze per il lavoro, come ad esempio le attività di formazione erogate dalle Regioni e finanziate dai Fondi Europei.
I servizi di incontro tra domanda e offerta di lavoro sono attività erogate dai servizi per l’impiego pubblici e privati, che si propongono di mettere in contatto i disoccupati con le richieste provenienti dalle aziende.
Gli inserimenti in tirocinio e in contratti di lavoro a tempo determinato offrono al disoccupato la possibilità di acquisire competenze e creare relazioni con il datore di lavoro tramite un’esperienza lavorativa. Il tirocinio, in modo particolare, prevede una consistente dimensione formativa “on the job”, ovvero crea un’opportunità di apprendimento e di miglioramento delle competenze sul luogo di lavoro. I disoccupati possono ricevere questi servizi singolarmente o in combinazione tra loro. Ogni intervento di politica attiva del lavoro presenta una sua peculiare combinazione di servizi o, detto in altri termini, uno specifico policy mix. I policy mix più elaborati possono combinare le politiche attive del lavoro con altri strumenti, tipici delle politiche passive e degli interventi sociali.
Alcune politiche attive del lavoro si rivolgono a persone in condizioni di particolare svantaggio sociale. In questi casi, l’obiettivo principale è quello di ridurre lo svantaggio che queste persone affrontano nella competizione sul mercato del lavoro. Questo articolo ha per oggetto tre misure di politica attiva del lavoro attuate dalla Regione Piemonte rivolte a sottoinsiemi particolarmente fragili della popolazione: 1) il Buono per Servizi al Lavoro nelle sue versioni destinate ai disabili e ai disoccupati in condizione di particolare svantaggio[1]; 2) i Cantieri di Lavoro; 3) i Progetti di Pubblica Utilità.
Le tre misure, finanziate principalmente dal Fondo Sociale Europeo, si differenziano in primo luogo per la loro copertura territoriale. Il Buono per Servizi al Lavoro è erogato per mezzo di una rete capillare di soggetti attuatori distribuiti uniformemente sul territorio regionale, pertanto ogni disoccupato può richiedere l’accesso alla misura rivolgendosi all’ente attuatore più prossimo al suo luogo di residenza. I Cantieri di Lavoro e i Progetti di Pubblica Utilità, invece, sono attuati da singoli Comuni che rispondono al bando della Regione. In questi casi possono accedere alle misure solo le persone che risiedono nei territori che hanno aderito. Tutte e tre le misure interessano le persone in carico a servizi socio-sanitari, ma si differenziano per l’aggiunta di criteri di selezione addizionali, strumenti adottati, attori e modalità di attuazione.
I primi tre paragrafi di questo articolo sono dedicati ad una sintetica descrizione delle tre politiche e del loro funzionamento, mentre nel quarto sono affrontate le principali differenze, i punti di forza e di debolezza nell’attuazione delle misure.
Il Buono per Servizi Lavoro per disabili e persone in condizione di particolare svantaggio
Il Buono per Servizi al Lavoro è una misura che consente al disoccupato di accedere gratuitamente ad una pluralità di servizi erogati da enti pubblici e privati sul territorio regionale.
La misura riguarda tre categorie di destinatari: i disoccupati da più di sei mesi con almeno trent’anni di età; le persone in condizione di particolare svantaggio attestate dalle strutture socio-sanitarie di competenza; i disabili iscritti al collocamento mirato. Questo articolo si concentra sulla seconda e terza categoria.
Ogni disoccupato può usufruire di uno più servizi tra orientamento,ricerca attiva del lavoro e tirocinio o inserimento lavorativo con tutoraggio. A differenza delle altre due misure, nel caso dei Buoni per Servizi al Lavoro ai destinatari non è garantita nessuna forma di sostegno al reddito. Gli unici destinatari che ottengono un beneficio economico sono coloro che vengono inseriti in azienda con contratto o tirocinio. È importante sottolineare che, tuttavia, essi sono una minoranza, mentre la maggior parte dei destinatari coinvolti ha ricevuto solo servizi di orientamento e ricerca attiva del lavoro.
In base ai servizi erogati per ciascun destinatario, gli enti attuatori, ricevono dalla Regione una remunerazione. Per assicurare che gli enti attuatori perseguano effettivamente l’obiettivo di ricollocare i disoccupati, le remunerazioni sono spesso connesse all’effettivo inserimento in azienda al termine del percorso. Gli inserimenti lavorativi con contratto di lavoro pari o superiore a sei mesi sono remunerati “a risultato”, ovvero a condizione di avvenuta assunzione al termine del Buono. Le attività di tutoraggio per l’inserimento in azienda (sia con tirocinio che con contratto) sono remunerate “a processo condizionato al risultato”, ovvero in base al numero di ore rendicontate dagli operatori ma a condizione che si verifichi l’inserimento in azienda. Infine, le attività di orientamento e ricerca attiva sono remunerate in base al numero di ore dedicate a ciascun disoccupato. Le aziende che assumono un disoccupato in tirocinio tramite questa misura possono inoltre richiedere alla Regione un contributo a parziale copertura delle indennità pagate ai destinatari.
I Cantieri di Lavoro
I cantieri di lavoro sono una misura regionale di lungo corso, il cui funzionamento prevede la partecipazione degli enti locali(comuni, comunità montane, ecc.), anche detti “enti promotori”, per offrire opportunità lavorative ai disoccupati del proprio territorio. Queste attività si caratterizzano come inserimenti di carattere temporaneo e straordinario per la realizzazione di lavori socialmente utili e hanno una durata compresa tra i due e i dodici mesi. Ai soggetti destinatari dei cantieri è corrisposta una indennità giornaliera, coperta per il 60% da contributo regionale; il restante 40% a carico degli enti promotori, insieme al trattamento previdenziale assicurativo. I Cantieri di lavoro si configurano quindi come uno dei tipi più semplici di politica attiva del lavoro, in cui il pagamento delle indennità in favore del disoccupato ricopre un ruolo a cavallo tra il sostegno al reddito e l’incentivo alla sua attivazione in un contesto lavorativo pubblico.
I cantieri di lavoro sono attuati in tre varianti connesse a specifiche categorie di destinatari. La prima si rivolge a persone con oltre 45 anni,oppure in condizioni di disagio economico attestato dai servizi sociali[2].La seconda variante può essere attivata a favore di persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale. La terza ed ultima variante, adottata più recentemente, si rivolge ai disoccupati con età superiore ai 58 anni in prossimità del raggiungimento della pensione.
I Progetti di pubblica utilità (PPU)
I Progetti di Pubblica Utilità sono spesso considerati un’evoluzione dei Cantieri di Lavoro. Anche in questo caso i destinatari sono coinvolti nello svolgimento di opere di utilità pubblica presso il proprio Comune di residenza. In cambio ai destinatari è garantita una forma di sostegno al reddito per la durata dei lavori sotto forma di retribuzione o indennità di tirocinio. La principale differenza rispetto ai Cantieri di lavoro è la partecipazione di un’impresa privata nella fase di attuazione del progetto con il ruolo di partner dell’ente pubblico.
Il compito delle imprese è quello di assumere i destinatari per la durata del progetto e assegnarli ad un “tutor”. Il tutor deve guidare i disoccupati nello svolgimento delle attività e dialogare con l’ente pubblico per la risoluzione di eventuali problemi. L’accordo di partnership tra l’impresa e l’ente pubblico ha la funzione di far sperimentare al destinatario un periodo di lavoro per acquisire esperienze utili al re-inserimento nel mercato. In cambio le imprese hanno l’opportunità di ospitare un tirocinante o un lavoratore il cui costo è finanziato dalla Regione fino all’80%.
I PPU si rivolgono a due categorie di destinatari: i residenti disoccupati da 12 o più mesi e le persone in carico ai servizi sociali. Ogni Comune deve rivolgersi ad entrambe le categorie e almeno il 30% dei destinatari deve essere in carico servizi sociali. Nel corso delle diverse annualità, la misura ha subito parziali modifiche. Negli anni 2017 e 2018 gli inserimenti sono avvenuti tramite tirocini. A partire dal 2019, invece, i destinatari sono inseriti tramite contratti a tempo determinato, come era già avvenuto nella prima edizione della misura, attuata nel 2013.
I costi e gli esiti
Le tre misure presentate presentano importanti differenze, a partire dal numero di destinatari coinvolti (tabella 1). Le principali differenze consistono nella diversa copertura territoriale -molto più ampia nel caso dei Buoni per Servizi al Lavoro- e nel diverso costo degli strumenti utilizzati.
Nel caso di Progetti di Pubblica Utilità e Cantieri di Lavoro una importante parte delle risorse è a copertura delle indennità dei destinatari, del costo del tutoraggio (solo nel caso dei PPU) e dei materiali necessari allo svolgimento delle attività.
Nel caso dei Buoni per Servizi al Lavoro, invece, i servizi offerti sono molto più flessibili e possono limitarsi anche al solo orientamento, permettendo di distribuire le risorse su un maggior numero di destinatari.
La tabella 1 presenta il numero di destinatari e la spesa per le tre misure di politica attiva del lavoro nel periodo 2017-2018[3]. Come visto, i Cantieri di Lavoro e i Progetti di Pubblica Utilità si configurano come politiche attive del lavoro che attuano inserimenti lavorativi in contesti protetti presso gli enti pubblici locali, ai quali è connesso un beneficio economico. Tali interventi mantengono un’impostazione fortemente orientata verso il sostegno diretto al reddito tipica delle politiche di tipo passivo, condizionato all’attivazione del destinatario tramite attività lavorative. Una conseguenza di questo approccio è che il costo medio per destinatario di queste politiche risulta piuttosto elevato in confronto ai Buoni per Servizi al Lavoro, tab. 1.
Tabella 1. Numero di destinatari e risorse spese delle politiche attive del lavoro per persone vulnerabili in Piemonte.
|
Misura |
Destinatari 2017 |
Destinatari 2018 |
Totale destinatari |
Risorse spese (euro) |
Spesa per destinatario (Euro) |
|
Progetti di Pubblica Utilità |
165 |
256 |
421 |
2.387.533,34 |
5671,10 |
|
Cantieri di Lavoro (disoccupati) |
0 |
996 |
996 |
2.982.869,55 |
2994,85 |
|
Cantieri di Lavoro (detenuti) |
0 |
62 |
62 |
404.347,88 |
6521,74 |
|
Buoni Servizi Lavoro (svantaggiati) |
2.145 |
807 |
2.952 |
1.393.479,00 |
472,05 |
|
Buoni Servizi Lavoro (disabili) |
806 |
1.088 |
1.894 |
975.858,50 |
515,24 |
Fonte: Elaborazione degli autori su dati Regione Piemonte.
Le evidenze dalla letteratura internazionale sostengono che, in termini di ricadute occupazionali, l’efficacia degli inserimenti lavorativi nel settore pubblico è più bassa rispetto agli inserimenti nel settore privato (Crépon e van den Berg 2016). Ciò significa che la quota di destinatari che ha trovato un’occupazione in seguito a un inserimento nel settore pubblico è inferiore rispetto a coloro che hanno beneficiato di inserimenti in aziende private.
Per far fronte a questo problema i Progetti di Pubblica Utilità hanno previsto l’inserimento in aziende private al fine di favorire un contatto tra il disoccupato e il mondo del lavoro privato. Le indagini svolte su questa misura per il periodo 2017-2018, tuttavia, hanno messo in luce che tale obiettivo è stato raggiunto solo in parte. Le aziende partecipanti sono quasi tutte imprese sociali o del terzo settore, spesso con il fine principale di creare o mantenere rapporti di collaborazione con le amministrazioni pubbliche (IRES Piemonte, 2019 B). Analizzando l’attuazione della misura, tuttavia, emergono effetti positivi sull’attivazione dei destinatari, l’adozione di routine lavorative quotidiane, la creazione di reti sociali e il rafforzamento delle competenze. In alcuni casi, ad esempio, le persone inserite in tirocinio già disponevano di buone capacità, ma erano da tempo fuori dal mercato del lavoro e avevano bisogno di riattivarsi. In altri casi gli intervistati riconoscono al tutoraggio un ruolo importante per l’acquisizione di competenze e la creazione di reti sociali, specialmente nel caso dei destinatari più giovani o più fragili.
Un simile meccanismo trova riscontro anche nella letteratura internazionale (Crépon e van den Berg 2016) e nell’analisi di attuazione dei Buoni per Servizi al Lavoro per persone svantaggiate inserite in azienda con tirocini (IRES Piemonte 2019 A).
Rispetto alle altre due misure, i Buoni per Servizi al Lavoro per disabili e persone svantaggiate fanno uso di una gamma di servizi più ampia e non hanno una dimensione assistenziale,non offrendo alcun tipo di sostegno diretto al reddito dei destinatari. Il disegno della misura permette una maggior discrezionalità nella scelta degli strumenti che gli operatori possono offrire a ogni destinatario (la maggior parte delle persone ha infatti usufruito del solo orientamento). Tuttavia, per il sottoinsieme di destinatari che hanno beneficiato dell’inserimento in azienda, sono stati riscontrati casi di successo collegati a tre meccanismi fondamentali. Il primo è la capacità degli operatori di far incontrare la domanda proveniente dalle aziende con i disoccupati. Il secondo, simile a quello riscontrato per i PPU, è legato ad un cambiamento nelle attitudini al lavoro dei destinatari, delle loro aspettative e dei loro comportamenti sul lavoro. Il terzo infine consiste nella capacità di incentivare la partecipazione delle imprese e la loro collaborazione nella presa in carico di persone vulnerabili.
In tutti e tre i casi un ruolo centrale è giocato dagli orientatori grazie al rapporto di fiducia instaurato con i destinatari e con le aziende del territorio. Nel caso del primo meccanismo essi possiedono informazioni sulla domanda delle aziende altrimenti inaccessibili ai disoccupati. Il secondo meccanismo si attiva quando gli operatori, tramite il tutoraggio e le sedute di orientamento,intervengono sul modo di condurre un colloquio o svolgono il ruolo di mediatori con l’impresa in caso di difficoltà sul posto di lavoro. Il terzo meccanismo, infine, è favorito dagli incentivi economici messi a disposizione dalla Regione, ma anche dagli operatori, i quali svolgono un ruolo di ponte tra le persone svantaggiate e le imprese, spingendole verso la presa in carico di disoccupati in condizioni di vulnerabilità, che non sarebbero stati selezionati in prima battuta.
Bibliografia
IRES Piemonte, 2019a, Buoni per servizi al lavoro nella Regione Piemonte: qualità percepita dai destinatari e meccanismi per l’attuazione, a cura di G. Pomatto.
IRES Piemonte, 2019b, L’attuazione dei progetti di pubblica utilità 2019, a cura di N. Aimo, E. Cibinel, R. Cogno e L. Nava.
Crepon B., van den Berg G., 2016, Active Labor Market Policies, Discussion Paper No. 10321, IZA Institute of Labor Economics, Bonn.
Note
[1] Le categorie di svantaggio sono così individuate: A) soggetti con incapacità parziale psichica e fisica sotto-soglia; B) soggetti con disturbi dell’apprendimento; C) persone sottoposte a provvedimenti dell’autorità giudiziaria; D) ex-detenuti; E) soggetti in condizione di grave emarginazione; F) Rom, Sinti e Camminanti; G) titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari e richiedenti/beneficiari di protezione internazionale; H) minori stranieri non accompagnati.
[2] Esiste in questo caso la possibilità di selezionare con chiamata nominativa le persone segnalate dai servizi sociali o alle quali mancano 24 mesi al raggiungimento dei requisiti pensionistici.
[3] Le annualità 2019 e 2020 non sono incluse poiché non si dispone dei dati definitivi per tutte le misure considerate. I cantieri di lavoro per persone sopra i 58 anni di età non sono inclusi poiché sono entrati in vigore soltanto a partire dal 2019.
Parole chiave: politiche attive del lavoro, disoccupazione