a cura di Lorenzo Giordano (Ires Piemonte)
Nel corso dell’ultimo Congresso Nazionale della SIAIS, che si è svolto il 26 e 27 settembre a Torino, è stato presentato il percorso di adeguamento alla normativa incendi e sismica dei presidi sanitari pubblici della Regione Emilia-Romagna.
Diversi interventi, in particolare quelli del dottor Sgarzi[1] e dell’ingegnere Rainaldi[2], hanno dato modo di conoscere le esperienze maturate dalla Regione e dalle Aziende Sanitarie. Di rilevante interesse sono i risultati raggiunti e gli strumenti tramite i quali è gestito il processo di adeguamento.
Si propone tale esempio con l’idea che possa ispirare le politiche regionali piemontesi al fine di far superare le criticità attuali e mettere a frutto le potenzialità e le risorse esistenti.
L’esempio della Regione Emilia-Romagna
La Regione Emilia-Romagna conta 47 strutture ospedaliere per un totale di circa 2,8 milioni di metri quadri di superficie lorda. Nel 2013, epoca dell’inchiesta parlamentare sulle condizioni strutturali degli ospedali[3], gli edifici emiliani sono risultati essere mediamente vetusti, in linea con le medie nazionali. La realizzazione degli edifici è per lo più antecedente al 1970.
Ciò che ha contraddistinto l’operato della Regione è stata la capacità di attivarsi in risposta alla norma emanata nel 2002 che imponeva l’adeguamento antincendio degli ospedali[4] e all’ordinanza del 2003 che ha introdotto l’obbligo di eseguire le verifiche di vulnerabilità sismica[5].
Per gestire il processo l’Emilia-Romagna si è dotata di un Gruppo Tecnico[6], con funzione di supporto, ed ha articolato l’attività di adeguamento in quattro fasi sequenziali:
- conoscere lo stato delle strutture;
- stimare gli investimenti in relazione agli interventi di adeguamento necessari;
- proporre criteri per la definizione delle priorità di intervento, in attesa di reperire le risorse necessarie;
- finanziare gli interventi e monitorare gli avanzamenti e i risultati.
La capacità di spesa è stato un altro aspetto determinante, a conferma di come il tema dell’adeguamento edilizio degli edifici sanitari sia centrale nelle politiche regionali. Dal 2010 al 2019 sono stati messi a disposizione dalla Regione 500 milioni di euro (224 dello Stato e 263 della Regione) per interventi di edilizia sanitaria. All’interno di questo stanziamento, in modo organico con le altre necessità, ha trovato spazio l’adeguamento delle strutture ai fini della sicurezza.
Nonostante queste risorse, il bilancio non sarebbe positivo se anche le Aziende Sanitarie non avessero contribuito con fondi propri alla realizzazione dei percorsi di adeguamento.
L’azione intrapresa dalle Aziende Sanitarie Regionali (ASR) e dalla Regione è iniziata 15 anni fa. In questo lasso di tempo la Regione ha definito una strategia d’azione ed ha operato da volano e albero di trasmissione tra quelle che sono state le proposte delle Aziende e le decisioni prese in seno al Ministero.
Il tempo necessario per portare ad adeguamento un presidio ospedaliero è risultato molto lungo. Sono stati necessari 3-4 anni per le procedure di affido e riparto dei fondi ministeriali e 12-13 anni di realizzazione degli interventi. Molto più dei 10 anni concessi dalla norma antincendio vigente[7], emanata nel 2015. Senza la tempestiva e la lungimiranza che ha contraddistinto l’operato regionale non sarebbe stato possibile conseguire esiti altrettanto positivi.
I risultati dell’adeguamento
I risultati sono premianti. Per quanto riguarda la prevenzione dei terremoti, le verifiche di vulnerabilità sismica, finanziate nel 2010, sono state tutte eseguite rispettando di fatto i tempi concessi dalle varie proroghe alla scadenza originaria.
La presenza delle verifiche, inoltre, è diventata la condizione discriminante per l’accesso a qualsiasi finanziamento e alla possibilità di eseguire interventi anche non correlati con la sicurezza degli edifici. La conoscenza delle prestazioni delle strutture in caso di sisma è stata assunta come requisito indispensabile per poter investire sugli immobili o avviare qualsiasi ragionamento sul loro impiego futuro.
Sulla base del livello di vulnerabilità si stanno programmando azioni di miglioramento delle prestazioni. L’obiettivo è di portare gli elementi strutturali degli edifici ad una performance pari almeno al 60% delle nuove realizzazioni e gli elementi non strutturali ad una capacità pari al nuovo.
Per quanto riguarda la prevenzione incendi, i dati (aggiornati a fine dicembre 2018) denunciano che soltanto il 27% della superficie soggetta alla normativa degli ospedali è ancora da adeguare, intendendo per adeguamento qualsiasi tipo di intervento, di qualsiasi entità, necessario al rilascio del Certificato di Prevenzione Incendi (CPI). Gli interventi imposti dalla normativa entro il 2016 (I fase di adeguamento) sono quasi del tutto realizzati e la presentazione delle Segnalazioni Certificate Inizio Attività (SCIA) è stata pressoché totale. Inoltre gli interventi previsti dalla norma per il 2019 (II fase ) sono stati avviati e si attende un aggiornamento della rilevazione per appurare quanto sia stato portato a termine nei tempi prefissati.
La situazione regionale già positiva è risultata essere anche migliore nel caso dell’Ausl di Bologna. Gli ospedali, ai quali è stata data priorità rispetto alle altre tipologie di strutture sanitarie, sono già stati tutti adeguati prima del 2015, anno di entrata in vigore dell’ultima norma, con largo anticipo rispetto alla scadenza del 2025. Per le altre strutture sanitarie è stato messo in piedi un piano d’intervento che ha consentito di adempiere pienamente alle fasi di adeguamento fin qui previste dalla norma e dovrebbe consentire il rispetto di quelle future nei tempi fissati. Questi risultati non sono casuali, è il frutto di un’attività iniziata dall’Azienda nel 2004 che ha comportato un costo complessivo di 63,8 milioni di euro.
Per comprendere in quale contesto si sia svolta l’attività regionale è utile ricordare che nel maggio 2012 l’Emilia-Romagna è stata duramente colpita dal terremoto soprattutto nella provincia di Modena. La magnitudo massima rilevata è stata di 6.1 Mw. Per quanto riguarda l’edilizia sanitaria, il sisma ha causato l’evacuazione di intere strutture ospedaliere e ripercussioni nei Servizi Territoriali, nelle farmacie e negli ambulatori dei Medici di Medicina Generale, molti dei quali hanno avuto gli studi inagibili e hanno dovuto operare prima nei campi tendati poi, per periodi anche non brevi, nei container. Le attività di adeguamento e messa a norma sono quindi state realizzate parallelamente all’attività di messa in sicurezza e successivamente di ricostruzione delle opere pubbliche.
L’esperienza dell’Emilia-Romagna chiarisce che la possibilità di portare a compimento il percorso di adeguamento esiste se vi sono politiche pubbliche forti, sufficienti tempi di esecuzione e adeguati fondi.
Le scelte strategiche
Per garantire la sicurezza delle strutture e quindi delle persone sono stati utilizzati due percorsi distinti, definiti a priori sulla base della conoscenza delle necessità complessive di adeguamento: sono stati realizzati nuovi ospedali (o parti di essi), in sostituzione degli esistenti, o si è investito sull’esistente ma con un’integrazione delle esigenze legate alla sicurezza con tutte le necessità di trasformazione e investimento. Entrambi i percorsi sono il frutto di scelte strategiche e si fondano sulla valutazione dell’opportunità di investire.
Nel primo caso è risultato inopportuno mantenere in esercizio strutture ospedaliere obsolete o costose a vantaggio di una rifunzionalizzazione delle stesse oppure di una più radicale dismissione[8]. Nel secondo caso, definita l’opportunità di adeguamento, è stato adottato un approccio che si può definire “di sistema”. I presidi sono stati suddivisi in unità di intervento o lotti. Di ogni unità sono stati analizzati tutti gli aspetti critici o deficitari e gli interventi sono stati pianificati e realizzati in modo coordinato e unitario. Le ristrutturazioni degli edifici comprendono normalmente anche gli interventi di miglioramento sismico oltre a quelli di adeguamento antincendio. Ma anche quando questo non è possibile, ogni opera realizzata è pensata ed eseguita per essere compatibile con gli interventi di prevenzione sismica che verranno realizzati successivamente. Queste misure riscontrano l’esigenza di riduzione dello spreco di risorse pubbliche e di miglioramento dell’efficienza degli interventi.
Gli strumenti
La gestione ed il controllo di un programma così vasto e complesso non è di facile attuazione. Per renderlo possibile la Regione si è dotata di strumenti informatici gestiti dal Gruppo Tecnico e destinati a raccogliere i dati sulla sicurezza (sismica e incendi), monitorare nel tempo l’evoluzione, fornirne una rappresentazione e soprattutto supportare i processi di analisi. La banca dati viene ciclicamente aggiornata ed implementata con nuove informazioni.
Il sistema informativo ha agevolato la realizzazione delle quattro fasi, agevolando e semplificando l’attività di programmazione. L’intero percorso si fonda e si sviluppa inevitabilmente sulle informazioni disponibili. Un sistema informativo che snellisce la gestione dei dati, consente una stratificazione delle informazioni e fornisce strumenti di analisi ottimizza il processo di conoscenza rendendo possibile il governo di un sistema così complesso.
Figura 1. Il Sistema informativo della regione Emilia-Romagna: home page con organizzazione dei contenuti
Se, grazie a questi strumenti, si trascende la sola necessità di intervento in risposta alla singola prescrizione normativa e si attua la visione sistematica delle complesse esigenze degli edifici ad uso sanitario, la gerarchizzazione delle priorità diventa possibile, così come calibrare gli interventi in modo che rispondano a esigenze condivise e risultino il più efficienti possibili.
La figura 2 rappresenta l’adeguamento antincendio di un caso campione sulla base delle fasi previste dalla norma vigente. Quanto raffigurato è solamente una parte dei dati gestiti, ma è rappresentativo della complessità di informazioni che devono essere dominate per poter guidare efficacemente il processo di adeguamento.
Figura 2. Il Sistema informativo: rappresentazione delle fasi di adeguamento
Fonte: Direzione generale cura della persona, salute e welfare. Servizio ICT, tecnologie e strutture sanitarie della Regione Emilia-Romagna – 2019
Quale utilità per il Piemonte?
L’approccio sistemico come quello adottato in Emilia-Romagna è imprescindibile per chi si debba occupare di programmazione, nelle Regioni come nelle Aziende Sanitarie. La strada indicata rappresenta una best practice per l’esperienza maturata, per gli strumenti utilizzati, per le politiche adottate ed evidentemente per i risultati conseguiti.
La dotazione ospedaliera dell’Emilia-Romagna non è molto differente da quella piemontese, le due realtà sono analoghe dal punto di vista dimensionale e di vetustà strutturale, ma dal confronto il Piemonte risulta indietro per molti altri aspetti.
La capacità di organizzare una risposta corale e coordinata è molto più recente, di conseguenza anche i risultati in tema di prevenzione sismica e incendi non sono simili poiché si sconta il ritardo iniziale. Tanto meno si possono ritrovare Aziende Sanitarie che siano al pari dell’Ausl di Bologna.
Per quanto riguarda gli investimenti In Piemonte, a partire dal 2013 al 2018, si è investito su scala regionale in sicurezza delle strutture sanitarie più di 58 milioni di euro, in gran parte finalizzati all’adeguamento antincendio. Dall’entrata in vigore della norma del 2015, però gli investimenti dedicati sono stati solo di 7,1 milioni di euro: una piccola percentuale, corrispondente al 2% del fabbisogno residuo (388 milioni[9]). L’ultima relazione della Corte dei Conti ha infatti rilevato nel triennio 2016-18 un rallentamento degli investimenti in Sanità e una lentezza nella programmazione e nell’approntamento di risorse per l’edilizia sanitaria[10].
Una parte consistente del patrimonio è avviato alla sostituzione, i più noti sono gli interventi per il Parco della Salute di Torino e la Città della Salute di Novara. Per i restanti ospedali manca però una chiara indicazione politica. Un’indicazione che definisca cosa è da sostituire e cosa va tenuto, quindi su quali strutture continuare a investire. È necessario focalizzare gli interventi in modo mirato e non disperdere le poche risorse a disposizione.
Nonostante ciò, il percorso che la Regione Piemonte ha avviato la pone sulla giusta strada. Le tematiche sulla sicurezza delle strutture sono al centro dell’azione Regionale pur in assenza di sufficienti fondi nazionali. Sono state impostate attività di condivisione degli obiettivi e di supporto alle Aziende Sanitarie. L’IRES Piemonte già raccoglie, analizza ed elabora i dati in tema di prevenzione incendi e sismica finalizzati all’attività di programmazione degli investimenti della Direzione Regionale della Sanità e del gruppo di lavoro che è stato costituito. Le stesse procedure informatiche di gestione e monitoraggio degli investimenti in edilizia ed attrezzature sanitarie[11] costituiscono un valido sistema informativo a supporto delle attività generali di programmazione. I risultati si stanno facendo vedere, pur tra le molte difficoltà, ma ovviamente tutto ciò non basta. Per riuscire a raggiungere il livello emiliano in tutti gli aspetti legati alla sicurezza, serve continuità di azione, la volontà di investire sugli strumenti esistenti e la capacità di elaborare una visione di insieme delle problematiche per attuare strategie efficienti come quelle descritte.
Bibliografia
Fabio Rombini, Giuliano Pancaldi, Davide Sgarzi, “L’importanza del coordinamento regionale in materia di adeguamento di sicurezza per le strutture sanitarie”, Atti del IX° Congresso Nazionale SIAIS, 26-27 settembre 2019, Torino [In corso di pubblicazione]
Francesco Rainaldi “PRESENTAZIONE Azienda USL di Bologna”, Atti del IX° Congresso Nazionale SIAIS, 26-27 settembre 2019, Torino [In corso di pubblicazione]
Lorenzo Giordano, 2018, “L’importanza della sicurezza antincendio in ospedale Il caso piemontese”, Contributo di ricerca 268/2018 IRES Piemonte, Torino [http://www.byterfly.eu/islandora/object/librib:915704/datastream/PDF/content/librib%20915704.pdf]
Parole chiave: antincendio, antisismica, programmazione investimenti, ospedali, sistemi informativi, approccio sistemico.
[1] Fabio Rombini, Giuliano Pancaldi, Davide Sgarzi, “L’importanza del coordinamento regionale in materia di adeguamento di sicurezza per le strutture sanitarie”, Atti del IX° Congresso Nazionale SIAIS, 26-27 settembre 2019, Torino [In corso di pubblicazione]]
[2] Francesco Rainaldi “PRESENTAZIONE Azienda USL di Bologna”, Atti del IX° Congresso Nazionale SIAIS, 26-27 settembre 2019, Torino [In corso di pubblicazione]
[3] Senato della Repubblica; XVI legislatura; Inchiesta sulle condizioni strutturali degli ospedali collocati in zone a rischio sismico o di diversa natura, Relatore Ignazio Marino, 30 gennaio 2013 http://www.sossanita.it/doc/2016_09_RELAZIONE-SSN-MARINO-2013-OSPED-SISMA.pdf.
[4] DM 18 settembre 2002.
[5] Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3274 del 2003 “Primi elementi in materia di criteri generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in zona sismica”. [GU n.105 del 8/05/2003].
[6] Il Gruppo è stato istituito già dal 1993 (DGR n. 6573 -93) ed è rinnovato periodicamente con determina del Direttore Generale.
[7] DM 19 marzo 2015
[8]Si vedano a tal proposito gli studi di IRES sul patrimonio sanitario piemontese [https://www.ires.piemonte.it/index.php/aree-di-ricerca/salute/178-aree-di-ricerca/salute/617-edilizia-sanitaria].
[9]Stima IRES riferita al patrimonio ospedaliero pubblico piemontese, dati da monitoraggio 2018.
[10] Corte di Conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, “Giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione Piemonte per l’esercizio finanziario 2018”, Torino, 3 luglio 2019.
[11]DES (Database Edilizia Sanitaria) [https://www.ires.piemonte.it/index.php/aree-di-ricerca/salute/106-dati-e-servizi/259-des-operatori-sanitari]