Di Gianfranco Latino, Mario Perosino – Regione Piemonte, Stefano Aimone – IRES Piemonte
Introduzione
Il 12 ottobre 2011 la Commissione europea ha presentato il pacchetto di regolamenti con cui intende disciplinare la politica agricola comune (Pac) per il prossimo periodo di programmazione (2014-2020), prefigurando una nuova e profonda riforma.
I sette testi normativi, che sono ancora delle proposte, disciplinano le regole generali della politica agricola, i meccanismi del “primo pilastro” (i pagamenti diretti, la regolazione dei mercati) e quelli del “secondo pilastro” (lo sviluppo rurale). Il nuovo pacchetto normativo entrerà in vigore il 1° gennaio del 2014, dopo un anno abbondante di negoziato con il Parlamento europeo, il Consiglio e gli Stati membri.
Questo evento è stato preceduto da altri passaggi rilevanti: la comunicazione della Commissione sul budget (giugno 2011) che ha sancito la riduzione delle risorse finanziarie per la politica agricola, e il lancio della Strategia Europa 2020 (marzo 2010), che ha fissato le priorità generali del futuro periodo di programmazione.
Attraverso la nuova riforma della Pac, la Commissione punta a raggiungere i seguenti obiettivi:
- una produzione alimentare efficiente con particolare riferimento alla sicurezza alimentare, intesa anche come capacità di produrre alimenti per la popolazione, che compensi il deficit strutturale che si sta verificando a livello mondiale;
- una gestione sostenibile delle risorse naturali e un’azione significativa di lotta al cambiamento climatico, rafforzando gli obiettivi ambientali della Pac;
- uno sviluppo territoriale equilibrato.
Il primo pilastro
La parte della riforma che riguarda il primo pilastro si preannuncia piuttosto incisiva, con significativi effetti sulle somme percepite dagli agricoltori. I pagamenti diretti, infatti, costituiscono la parte più consistente dei fondi comunitari destinati all’agricoltura.
Il nuovo regime abbandona il vecchio sistema di calcolo “storico” basato sulle produzioni e mira a pagamenti più uniformi sia all’interno dell’Unione sia tra le diverse tipologie di agricoltura.
Si assiste innanzi tutto a una contrazione del massimale nazionale, che per il nostro Paese si preannuncia particolarmente pesante: le aziende italiane subirebbero complessivamente un taglio del 6,8%, che passa però al 17,4% se si tiene conto dell’inflazione. Questa riduzione è il frutto di due fattori. Il primo è il già citato taglio dei fondi della Pac in termini reali. L’altro elemento è il criterio di riparto nazionale delle risorse, che Bruxelles propone sia unicamente basato sulla superficie coltivata, approccio penalizzante per l’Italia. E’ previsto, inoltre, un meccanismo redistributivo che dovrebbe portare più fondi agli Stati in cui i pagamenti diretti sono attualmente sotto la media europea a scapito di quelli, come l’Italia, dove gli aiuti ad ettaro sono più elevati.
Un altro aspetto importante è il frazionamento del pagamento in molte componenti.
Per tutti gli agricoltori è previsto un pagamento di base che rappresenterà il 50% del plafond nazionale, legato inizialmente alla distribuzione attuale degli aiuti. Tuttavia, nel 2019 questo pagamento dovrà essere uguale per tutti gli agricoltori che operano in un determinato Stato o area omogenea (regionalizzazione). Considerate le riduzioni del plafond nazionale, l’entità media di questo pagamento dovrebbe essere inferiore alla metà del valore medio dei titoli attuali (che è di circa 410 euro a ettaro in Piemonte).
Al pagamento di base sarà aggiunto il cosiddetto greening, un aiuto “verde” finanziato con il 30% del plafond, a fronte del quale l’azienda dovrà rispettare alcune norme di tipo ambientale: diversificazione colturale, mantenimento dei prati permanenti e realizzazione di aree di interesse ecologico (set aside, siepi, terrazzamenti, fasce tampone ecc.). Le produzioni biologiche e il riso sarebbero comunque considerati ottemperanti ai requisiti del greening.
Lo Stato potrà destinare sino al 5% del plafond per incrementare gli aiuti alle aree svantaggiate.
Ai giovani agricoltori (con età minore di 40 anni) potrà invece essere destinata una riserva fino al 2%, che potrà aggiungersi agli aiuti ricevuti attraverso lo sviluppo rurale. Il 10% del plafond (nelle bozze precedenti il limite era del 5%) potrà infine essere destinato a sostenere con aiuti accoppiati le produzioni economicamente più vulnerabili. L’individuazione di tali produzioni è demandata agli Stati membri, che in realtà come quella italiana dovrà fare i conti con molti pretendenti e risorse limitate.
I piccoli agricoltori che potranno accedere a un regime semplificato, basato sull’erogazione di un aiuto forfetario compreso tra i 500 e i 1000 € e sull’esclusione di queste aziende dall’applicazione delle norme sul greening. In ogni caso il regime semplificato non potrà rappresentare più del 10% del plafond nazionale. Le grandi aziende, invece, dovranno fare i conti con la cosiddetta “degressività” e con il “capping”: il tetto massimo di contribuzione è infatti fissato a 300.000 € ma già a partire da 150.000 € sono previste delle riduzioni progressive, variabili dal 20 al 70%.
Il meccanismo della modulazione, già introdotto con la riforma del 2003 e confermato nel 2009 a seguito dell’Health Check, potrà essere applicato a discrezione dello Stato membro, destinando sino al 10 % del plafond nazionale per gli aiuti diretti allo sviluppo rurale.
Un altro tema di particolare rilevanza è costituito dalla definizione di agricoltore attivo come soggetto beneficiario dei pagamenti. Ad esclusione delle aziende che percepiscono meno di 5.000 €, i beneficiari degli aiuti diretti dovranno ricavare dall’attività agricola almeno il 5% del loro reddito. Questa proposta è ritenuta da molti insoddisfacente e soprattutto eccessivamente rigida, in quanto non darebbe la possibilità di adattare i parametri alle realtà dei diversi Stati.
Sempre nell’ambito del primo pilastro, si riponevano grosse attese rispetto alle nuove misure di mercato e d’intervento in caso di crisi. La Commissione, infatti, aveva manifestato l’intento di affrontare la crescente volatilità dei prezzi agricoli e le conseguenti ricadute negative sugli agricoltori. In realtà si conferma il progressivo smantellamento dei meccanismi classici d’intervento, fatto salvo l’ammasso pubblico o privato per determinati prodotti, mentre si prevede un rafforzamento delle organizzazioni dei produttori (sul modello delle OP ortofrutticole), dell’interprofessione e degli strumenti assicurativi attraverso misure che, al contrario di quanto aveva chiesto l’Italia, sono collocate nello sviluppo rurale e quindi dovranno essere cofinanziate. Nel complesso la proposta che la Commissione ha prodotto in questo ambito viene giudicata, da molti, debole e inadatta ad affrontare le sfide di un mercato assolutamente imprevedibile.
Lo sviluppo rurale
La proposta del nuovo regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale introduce innovazioni soprattutto per quanto riguarda l’architettura degli strumenti di programmazione. Essa è strettamente collegata a un’altra proposta legislativa presentata dalla Commissione europea il 6 ottobre 2011, quella relativa alle disposizioni comuni sui Fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo regionale, FESR, Fondo sociale europeo, FSE e Fondo di coesione, FC). sul FEASR e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP). Quest’ultima proposta prevede l’elaborazione da parte della Commissione di un quadro strategico comune (QSC) che traduca in azioni chiave gli obiettivi generali e specifici della strategia dell’Unione europea per una “crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” come definita dalla comunicazione “Strategia Europa 2020”. Ciascun Fondo, conformemente alla propria missione, concorrerà al raggiungimento di undici obiettivi tematici, nel rispetto dei principi di parità fra i sessi e non discriminazione e di sviluppo sostenibile: ricerca, ICT, competitività, sostenibilità ambientale (economia a basse emissioni di carbonio, cambiamento climatico, ambiente e uso efficiente delle risorse), sistemi di trasporto sostenibile e infrastrutture di rete, occupazione, inclusione sociale, formazione, efficienza della pubblica amministrazione.
L’impegno dei singoli Fondi del QSC sarà sancito in un contratto di partenariato fra la Commissione europea e ogni Stato membro, che verrà elaborato in cooperazione con le autorità regionali e locali, le parti economiche e sociali e gli organismi che rappresentano la società civile (il “partenariato”). I contratti di partenariato adotteranno un approccio integrato allo sviluppo territoriale e comprenderanno obiettivi basati su indicatori concordati e investimenti strategici. Essi conterranno inoltre una serie di “condizionalità”, fra cui la condizionalità macroeconomica connessa all’applicazione del Patto di stabilità e di crescita e la presenza di strutture adeguate, efficaci e trasparenti nelle pubbliche amministrazioni. Per ciascun programma cofinanziato dai Fondi del QSC, inclusi dunque i programmi di sviluppo rurale (PSR), saranno fissati priorità, obiettivi specifici e dotazioni finanziarie. Per ciascuna priorità saranno stabiliti indicatori che permettano di valutare i progressi nell’avanzamento del programma in termini di spesa, realizzazioni e risultati.
Venendo più specificamente ai PSR, la proposta di regolamento sullo sviluppo rurale conferma l’approccio strategico introdotto con il regolamento (CE) n. 1698/2005, ma prevede adeguamenti alla luce dell’esperienza maturata. Vengono confermati gli obiettivi strategici di lungo periodo (competitività dell’agricoltura, gestione sostenibile delle risorse naturali e azione per il clima, sviluppo equilibrato delle zone rurali) che si tradurranno in sei priorità dell’Unione europea. Le sei priorità per lo sviluppo rurale 2014-2020 sono: 1 – trasferimento delle conoscenze e innovazione; 2 – competitività dell’agricoltura e redditività delle aziende agricole; 3 – organizzazione della filiera agroalimentare e gestione dei rischi aziendali; 4 – preservazione degli ecosistemi dipendenti dall’agricoltura e dalle foreste; 5 – uso efficiente delle risorse e passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio; 6 – inclusione sociale, riduzione della povertà e sviluppo economico delle zone rurali.
Non è più previsto il piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale, né l’articolazione in assi del PSR. Sarà però possibile elaborare sottoprogrammi tematici per i giovani agricoltori, le piccole aziende agricole, le zone montane e le filiere corte.
L’elenco delle misure è stato snellito, pur mantenendo (anzi, in certi casi ampliando) gli ambiti tematici di applicazione; viene confermato l’approccio Leader e introdotto uno strumento per la gestione dei rischi (comprendente finanziamenti a favore dei fondi di mutualizzazione e un nuovo strumento di stabilizzazione del reddito) e una misura specifica sull’agricoltura biologica.
Una proposta da correggere
L’attenzione degli operatori e delle istituzioni si è innanzi tutto concentrata sul primo pilastro. La riforma potrebbe attenuare gli squilibri e le rigidità generati dal sistema “storico” (barriera d’accesso per nuovi agricoltori, sperequazione settoriale e territoriale) ma presenta importanti criticità che hanno suscitato immediatamente numerose proteste. Nel nostro Paese e in Piemonte, la riforma ridurrebbe sensibilmente il sostegno della Pac e avrebbe consistenti effetti sulla distribuzione dei pagamenti. Fortunatamente per l’Italia sembra per ora scomparire dalla proposta l’obiettivo del “flat rate” europeo entro il 2028, che avrebbe determinato un’ulteriore riduzione del massimale nazionale italiano, tagliandolo così del 34 % senza contare l’inflazione!
Il greening è uno degli aspetti più criticati della riforma. Si teme innanzitutto che un’applicazione generalizzata possa comportare, nella nostra realtà agricola, un forte aumento delle incombenze per le aziende (deprimendone la competitività) e per la pubblica amministrazione, a fronte di vantaggi ambientali modesti.
Una serie di simulazioni effettuate dall’Ires Piemonte hanno confermato che, nella nostra regione, la riduzione dei pagamenti riguarderebbe soprattutto le aziende del settore risicolo e gli allevamenti bovini da carne, che sono i maggiori beneficiari attuali degli aiuti diretti. Per il riso il “taglio” potrebbe dimezzare i pagamenti attuali, anche se parzialmente compensati dal greening, mentre per i bovini la riduzione si andrebbe a sommare a numerosi altri problemi (costi elevati e margini minimi, criticità ambientali e sanitarie, mercato in contrazione).
L’effetto del “capping” in Piemonte sembra riguardare invece pochi super-percettori, senza effetti generalizzati. In linea di principio può essere promettente lo schema di aiuto per le piccole aziende, che interesserebbe circa la metà degli attuali beneficiari, con sensibili vantaggi in termini di snellimento burocratico. La riforma, inoltre, potrebbe avere un moderato effetto positivo sulle aree montane e svantaggiate, grazie a una maggiore “spalmatura” degli aiuti e l’apposita riserva, a discapito però delle zone agricole specializzate di pianura.
L’effetto finale dipenderà molto dai meccanismi di “atterraggio morbido” che verranno adottati per rendere progressivo il passaggio dal vecchio al nuovo meccanismo e, soprattutto dall’allocazione del greening e degli altri pagamenti aggiuntivi a quello di base. Il margine consentito dai pagamenti accoppiati è invece insufficiente rispetto alle somme attualmente in gioco.
Per invertire o comunque limitare le penalizzazioni per i nostri produttori sarà assolutamente necessario che il governo italiano trovi la forza (e le alleanze) per indurre Bruxelles a modificare le sue scelte. L’obiettivo è innanzi tutto quello di ottenere che il riparto finanziario tenga in considerazione anche altri parametri, quali, ad esempio, il valore della produzione. Le argomentazioni a sostegno di questa richiesta non mancano: è riduttivo che l’agricoltura sia “quantificata” solo sulla base della superficie su cui si esercita, dimenticando il lavoro impiegato, gli investimenti realizzati e la produzione ottenuta. Oltretutto, in presenza di una riforma che pone tra i suoi obiettivi strategici la sicurezza alimentare e, quindi, l’aspetto produttivo. La proposta attuale, al contrario, sembra ritagliata appositamente per modelli di agricoltura estensiva che non si adattano al nostro Paese e in generale ai Paesi mediterranei.
Infine, le novità introdotte nello sviluppo rurale richiedono, rispetto al passato, una maggiore selettività delle scelte e una più esplicita integrazione delle misure secondo priorità e sottoprogrammi, oltre che l’impostazione di una strategia comune per tutti i programmi operativi confinanziati dai Fondi strutturali. Le pubbliche amministrazioni, quindi, dovranno innovare il proprio abituale modo di impostare i programmi, attraverso una maggiore collaborazione tra gli attori coinvolti, siano essi i vari uffici interni oppure portatori di interesse delle categorie beneficiarie e, più in generale, di tutte le componenti del partenariato.