Di Angioletta Voghera – DIST – Dipartimento Interateneo di Scienze, Progetto e Politiche del Territorio, Politecnico di Torino – e di Valerio Avidano.
Introduzione. I contratti di fiume
Diversamente da quanto accade per la maggior parte degli strumenti per la gestione del territorio, il Contratto di fiume (CdF) non scaturisce da una legge istitutiva vera e propria. Esso rappresenta piuttosto un’esperienza della pianificazione che si sta progressivamente consolidando sia dal punto di vista metodologico che operativo.
In ragione di un riconoscimento via via più diffuso del suo valore nel campo della gestione delle acque e della più generale pianificazione dei territori fluviali, il Contratto di fiume viene considerato sempre più frequentemente da strumenti di natura e scala differente (piani di bacino o di distretto idrografico, piani di tutela delle acque, piani territoriali e paesaggistici, piani di sviluppo rurale).
Sui CdF non esiste ad oggi una definizione univoca, ma la stessa proposta di Carta nazionale dei contratti di fiume, introdotta nel V Tavolo nazionale il 21 ottobre 2010 a Milano, recepisce gli orientamenti delle pratiche sviluppate in diverse regioni italiane(1). La Carta assume che il CdF debba promuovere la sussidiarietà verticale e orizzontale, lo sviluppo locale partecipato e la sostenibilità. Il CdF deve essere l’esito di un processo decisionale inclusivo per i soggetti coinvolti e integrato per le tematiche affrontate (Carter, 2007), permettendo di scardinare le tradizionali forme di governo delle acque basate su rapporti gerarchici top-down e di superarne il carattere strettamente tecnico e settoriale (Eckerberg e Joas, 2004).
Sul fronte del processo, il CdF è riconducibile alle forme di programmazione negoziata e fonda pertanto la sua efficacia sulla sottoscrizione di un accordo volontario, attraverso il quale mobilita la partecipazione dei principali attori di un territorio fluviale per la definizione e l’attuazione di un quadro strategico condiviso. La concertazione che si pone alla base del processo per la costruzione di un CdF è di tipo pubblico-privato e vede il coinvolgimento di una gamma di stakeholders piuttosto eterogenea. Nonostante la struttura organizzativa sia sensibilmente diversa da un caso all’altro, emerge la presenza di un organo decisionale ristretto (Cabina di regia) che, composto dai soggetti di maggior rilievo, coordina le attività del contratto e delinea gli orientamenti strategici. Un secondo organo (Assemblea di bacino, Forum del contratto, ecc.) è tendenzialmente composto da tutti i soggetti che, a titolo diverso, entrano a far parte del processo.
Sul fronte del progetto, se da un lato il CdF risponde primariamente agli obiettivi di miglioramento della qualità delle acque – definiti dalla Direttiva 2000/60/CE (che lo stesso CdF tende ad attuare) -, dall’altro mette in campo una serie di strategie a più ampio raggio, interagenti e complementari, che lo rendono uno strumento strategico per valorizzare – in un’ottica marcatamente interdisciplinare – il territorio di un bacino fluviale.
Strategie e progetti
Il Contratto di Fiume rappresenta un valido strumento per fronteggiare i problemi ambientali che insistono sui territori montani, rurali, o più generalmente marginali. Rispetto agli strumenti tradizionali di governo del territorio, rigidi sia nei contenuti che nello spazio, il CdF si delinea come uno strumento maggiormente flessibile, capace di conciliare strategie di natura e scala diversa e di convogliarle verso obiettivi condivisi. In quest’ottica, il fiume, elemento centrale del progetto, rappresenta una “linea” di snodo spaziale e funzionale di un ventaglio d’azioni che va dalla prevenzione del dissesto idrogeologico al miglioramento dell’assetto vegetazionale, dalla tutela del paesaggio naturale alla promozione dell’identità locale, dal contrasto dell’abbandono all’empowerment delle comunità locali. Nell’ambito delle politiche per la gestione dei territori marginali, pertanto, il CdF può giocare un ruolo di “facilitatore” per l’attuazione delle politiche di area vasta, orientando alla scala di bacino lo stanziamento di risorse economiche pubbliche e private. Con la definizione di azioni concrete, e pur sempre coerenti alle strategie della pianificazione sovraordinata, il CdF può contribuire anche a velocizzare il raggiungimento degli obiettivi individuati dai piani di settore. Inoltre, contribuisce a facilitare la definizione di strategie di sviluppo e a promuovere il marketing territoriale.
Dall’analisi dei casi italiani sviluppati in diversi contesti regionali, sussistono ancora alcune debolezze (Voghera e Avidano, 2012), cui le esperienze di nuovissima generazione stanno però cercando di rimediare. Per ciò che attiene il processo, per esempio, hanno un peso ancora troppo elevato gli stakeholders più forti (grandi attori economici, enti istituzionali, associazioni rappresentative) nei confronti dei cittadini comuni, con il rischio di sminuire il valore e l’influenza che questi ultimi hanno rispetto alla fruizione del territorio e alle possibilità di sviluppo delle comunità rurali. Sul fronte tecnico, si possono delineare, invece, la mancanza – in diversi casi – di strumenti di valutazione ambientale strategica, nonché la debolezza della dimensione spaziale delle azioni previste: difficilmente si giunge alla definizione di uno scenario territorializzato, che potrebbe consentire di visualizzare gli esiti “spaziali” del progetto, guidando il processo di revisione e attuazione del contratto, nonché svelando le interazioni fisiche e funzionali tra i differenti interventi previsti. In questo senso, il disegno spaziale delle strategie giocherebbe anche un importante ruolo nel rendere chiara l’intersettorialità tra obiettivi, azioni e interventi, non sempre così esplicita in un piano d’azione, facilitando altresì la comprensione di sinergie e la risoluzione di conflitti, e contribuendo concretamente a promuovere sviluppo territoriale, alla scala di bacino fluviale.
Possibili esiti in territori marginali
L’esito che i CdF avranno sul territorio rurale e sulla sua gestione dipenderanno indubbiamente dalla qualità del loro processo di costruzione che le amministrazioni e gli attori territoriali andranno ad avviare. In questo senso, il presupposto indispensabile è il coinvolgimento di una serie di attori il più possibile eterogenea, sia in termini socio-economici che di rilevanza nelle arene decisionali, così da pervenire ad un disegno territoriale integrato nei contenuti ampi (tutela del suolo e delle acque, miglioramento ambientale, valorizzazione paesaggistica, sviluppo territoriale) e nelle forme di finanziamento, per orientare la pianificazione e la programmazione. La qualità del progetto, inoltre, dipenderà imprescindibilmente da: il grado di territorializzazione delle strategie previste, l’esplicitazione della fattibilità urbanistica ed economica delle scelte progettuali, la consapevolezza dell’impegno assunto dai soggetti sottoscrittori.
Partendo da tali presupposti, il Contratto di fiume potrà contribuire anche alla riappropriazione di saperi connessi alla salvaguardia idrogeologica, alla valorizzazione ecologica del territorio, nonché allo sviluppo di pratiche agricole multifunzionali. Indirizzando e incentivando le comunità rurali nel percorso di sviluppo, il Cdf sarà non solo uno strumento di specificazione delle politiche sovraordinate, bensì un metodo per la costruzione dal basso di un più ampio disegno di sviluppo territoriale alla scala regionale e interregionale.
Bibliografia
Carter J.G. (2007), «Spatial planning, water and the Water Framework Directive: insights from Theory and Practice», The geographical journal, Vol. 173, No. 4, pp. 330-342.
Eckerberg K., Joas M. (2004), «Multi-level Environmental Governance: A Concept under Stress?» Local environment, Vol. 9, No. 5, pp. 405-412.
Voghera A., Avidano V., (2012), Contratti di fiume. Una proposta metodologica per il torrente Tinella nel quadro delle esperienze italiane, Archivio di studi urbani e regionali, Vol. 103, pp. 63-87.
Nota(1) I CdF sono oggi 62 in Italia, considerando tutte le esperienze avviate anche in fase ancora embrionale; sono invece solo 5 le esperienze in fase avanzata, che hanno già ottenuto le firme di sottoscrizione: 3 in Piemonte (Sangone, Belbo e Orba) e 2 in Lombardia (Seveso e Olona – Bozzente – Lura). Per ulteriori informazioni si rimanda ai documenti del VI Tavolo Nazionale “I Contratti di Fiume: un percorso di sviluppo sostenibile del territorio” (3 febbraio 2012)