Di Angela de Candia – DIST – Dipartimento Interateneo di Scienze Progetto e Politiche del Territorio, Politecnico di Torino – e di Giulia Melis – SiTI – Istituto Superiore sui Sistemi Territoriali per l’Innovazione.
Introduzione
In Italia, nonostante l’approccio alla pianificazione sia stato nel tempo interessato da un progressivo ampliamento dell’orizzonte dei piani verso un’apertura di carattere più concertativo e meno conservazionistico, favorevole a realizzare una maggiore integrazione tra gli strumenti di programmazione che agiscono sul territorio (così come sancito anche dalla Legge Quadro 394/91), la sua concreta realizzazione risulta ancora oggi complessa, più radicata nelle teorie che nelle pratiche(1).
Il nostro approccio innovativo applicato al caso studio del Piano Integrato Transfrontaliero (PIT) “Marittime Mercantour” è qui presentato come un tentativo di integrare entro un quadro pianificatorio di tipo trans-frontaliero (il PIT sviluppa linee d’azione del programma Alcotra 2007–2013 con capofila il Parco Nazionale del Mercantour e il Parco Naturale delle Alpi Marittime) i diversi strumenti di pianificazione territoriale e settoriali, che pur insistendo sullo stesso territorio (il Parco) perseguono, talvolta, obiettivi differenti ed eventualmente conflittuali.
La pianificazione e conservazione delle aree protette in Piemonte: inquadramento legislativo
Nel contesto comunitario, la pianificazione e conservazione delle aree naturali di particolare pregio ambientale trova i suoi riferimenti normativi nelle Direttive Europee 79/409/CEE “Uccelli” e 92/43/CEE “Habitat”. Quest’ultima, nello specifico, getta le basi per avviare la costituzione della “Rete Natura 2000”, una rete ecologica diffusa su tutto il territorio dell’Unione, costituita dai Siti d’Importanza Comunitaria (SIC) e dalle Zone di Protezione Speciale (ZPS). La Rete Natura 2000 nasce per garantire il mantenimento a lungo termine degli habitat naturali e delle specie di flora e fauna minacciati o rari, e riconosce l’importanza di alcuni elementi del paesaggio che svolgono un ruolo di connessione per la flora e la fauna selvatiche (corridoi ecologici). L’attivazione della rete ecologica e la sua corretta gestione costituiscono non solo un vincolo di legge per tutti i Paesi membri che hanno ratificato la direttiva stessa, ma anche un preciso impegno politico perseguibile tenendo “conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali”.
In ambito italiano, la Legge Quadro sulle Aree Protette 394/91 sottopone ad uno speciale regime di tutela e di gestione i territori di rilevante valore naturalistico e ambientale, allo scopo di perseguire:
o la conservazione di specie animali o vegetali, associazioni vegetali o forestali, singolarità geologiche, di formazioni paleontologiche, comunità biologiche, biotopi, valori scenici e panoramici, processi naturali, equilibri idraulici, idrogeologici e ecologici;
o la promozione di attività di educazione, di formazione e di ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonché di attività ricreative compatibili;
o la difesa e ricostituzione degli equilibri idraulici e idrogeologici;
o l’applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare un’integrazione tra uomo e ambiente naturale.
A livello di singole Regioni esistono poi ulteriori strumenti normativi. In Piemonte, in particolare, si fa riferimento alla Legge Regionale 19/2009 attraverso cui, in conformità con le vigenti Direttive Europee e nel rispetto della Legge 394/91, si riconosce l’importanza dell’ambiente naturale in quanto valore universale attuale e per le generazioni future, si istituisce sul territorio la rete ecologica regionale e se ne definisce le modalità per la conservazione e valorizzazione.
Il Parco Naturale delle Alpi Marittime
Il caso studio qui presentato del Parco Naturale delle Alpi Marittime si inserisce in questo complesso quadro normativo in quanto si tratta di un territorio su cui insistono contemporaneamente più tipologie di strumenti: quelli relativi all’istituzione dell’Ente Parco Naturale Alpi Marittime(2), che ha come finalità specifiche la tutela e conservazione del patrimonio naturale e paesaggistico, la promozione del territorio, la tutela dei beni immobili e la promozione delle attività agro silvo-pastorali; e quelli relativi alla costituzione di un’area protetta di rilevanza comunitaria (SIC/ZPS) i cui obiettivi sono, ad oggi, in fase di elaborazione, per quanto sia stato chiaramente individuato come macro obiettivo quello della conservazione degli habitat, della flora e della fauna, attraverso la mitigazione delle fonti d’impatto causate dalle attività produttive insediate sul territorio.
Sebbene i limiti del Parco Naturale e del SIC/ZPS condividano buona parte del perimetro, i territori inclusi nei rispettivi confini sono sottoposti al regime di due leggi diverse:
o il Parco sottostà alla normativa nazionale Legge Quadro sulle Aree Protette 394/91;
o il SIC/ZPS sottostà alle Direttive Comunitarie recepite in Italia nel 1997 e attuate dalla L.R. 19/2009.
Gli strumenti di pianificazione individuati dalle rispettive leggi sono:
o Il Piano d’Area per le aree protette, con un orientamento principalmente di tipo urbanistico(3)
o Il Piano di Gestione del SIC/ZPS con un approccio di tipo principalmente biologico –naturalistico(4).
Inoltre, vale la pena sottolineare che il Parco presenta elementi di forte continuità territoriale, funzionale e anche progettuale con il vicino Parco del Mercantour, nella regione francese del PACA. I due parchi confinano per oltre 35 chilometri e formano nel loro insieme un’area protetta di oltre 100 mila ettari con un patrimonio naturale e culturale unico in Europa, che nei progetti futuri dovrebbe diventare il primo esempio di Parco internazionale. Per favorire questa prospettiva, da tempo Marittime e Mercantour lavorano a una serie di progetti e, dopo essersi gemellati nel 1987, con l’ambizione comune di valorizzare una continuità territoriale transfrontaliera, hanno ottenuto nel 1993 il Diploma Europeo, importante riconoscimento che ha dato ulteriore impulso allo studio e alla realizzazione di una politica comune di protezione del territorio e di sviluppo economico.
In questa direzione i parchi organizzano eventi attraverso cui gli attori locali possono partecipare alla costruzione e alla promozione dell’identità territoriale locale e cooperare in progetti comuni (come ad esempio la candidatura a far parte della lista dei Patrimoni Mondiali dell’Umanità dell’UNESCO).
La sfida principale di sviluppo consiste nella necessità di riuscire a far convivere i diversi strumenti di pianificazione. Nel caso del Parco delle Alpi Marittime si è cercato di risolvere il problema sperimentando un approccio innovativo, che consiste nel tentativo di governare questa complessità fornendo un Quadro Conoscitivo globale del territorio di nostra elaborazione (fig.1) nel quale le diverse azioni possano risultare più efficaci. Tale quadro mette in evidenza le risorse del territorio, gli elementi di pregio da sottoporre a tutela, gli elementi di forza o di debolezza utili a fornire un comune punto di partenza per la costruzione di un processo di pianificazione condiviso. Muovendo entro questo scenario ogni piano di settore che disciplina l’utilizzo e la gestione delle risorse del Parco approfondisce e traduce in norme, coerenti tra loro, gli indirizzi che emergono dalla strategia conseguente al Quadro Conoscitivo.
Figura 1: Schema livelli di pianificazione per l’Area Naturale Protetta e per il Sito Rete Natura 2000(5)
(Elaborazione propria)
Il Quadro Conoscitivo, benché fisicamente scorporato, costituisce parte integrante del Piano di Gestione del SIC/ZPS “Alpi Marittime” e del Piano d’Area del Parco Alpi Marittime poiché risponde alla necessità di conoscere qualitativamente e quantitativamente gli elementi costitutivi che caratterizzano il sito, facenti parte sia delle matrici antropiche e culturali che a quelle naturali.
Il Quadro Conoscitivo descrive infatti gli elementi naturali e artificiali che determinano la conformazione del mosaico ambientale, mettendo in rilievo i valori che una pianificazione attenta del territorio deve tutelare(6).
Pertanto il Quadro Conoscitivo costituisce l’insieme dei saperi di base necessari per individuare la strategia gestionale del sito più opportuna e coerente con le indicazioni per la conservazione e gestione delle aree protette e della Rete Natura 2000. Tale Quadro è pensato come una raccolta di informazione che può e dev’essere aggiornato nel tempo in modo da rappresentare in modo continuativo una base conoscitiva il più possibile rappresentativo della realtà analizzata. Il limite più evidente di questo approccio riguardo la difficoltà nel descrivere in modo esaustivo tutti gli elementi facenti parte il Quadro Conoscitivo.
Si tratta di un approccio che, dal punto di vista procedurale, non trova riscontro nella normativa, ma è un punto di partenza per proporre nuove politiche di valorizzazione più incisive e integrate.
Conclusioni
In un quadro territoriale come quello relativo alle aree protette e di pregio ambientale, che vede, da un lato, un inestimabile valore naturalistico e, dall’altro lato, la fruibilità economica di molte risorse, è facilmente intuibile come la conservazione dei valori naturali e lo sviluppo delle attività produttive possano entrare in conflitto in modi spesso complessi e di difficile gestione. In più è cresciuta negli anni la consapevolezza che gli sforzi di conservazione della natura non debbano essere mirati alle sole riserve naturali ma debbano prevedere azioni di conservazione complementari rivolti ai territori immediatamente esterni alle aree protette .
La grande sfida che le amministrazioni locali devono pertanto affrontare consiste nell’orientare la pianificazione verso criteri lungimiranti a difesa delle risorse naturali del territorio per le generazioni future, tentando di concepire il Piano in una logica multidisciplinare e multidimensionale.
Questo obiettivo passa necessariamente attraverso due passaggi obbligati.
La fase di conoscenza per individuare le problematiche di conservazione/gestione attraverso analisi che nel tempo offrano uno strumento per un riscontro sull’efficacia della strategia adottata.
La fase di sintesi tra i diversi strumenti legislativi e la gestione del conflitto tra la tutela e lo sviluppo economico. Ove non possibile, l’obiettivo è mitigare le influenze negative esercitate dalle attività più impattanti per arrivare alla promozione di pratiche economiche qualitativamente e quantitativamente più compatibili con la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale oggetto di tutela.
L’applicazione del nostro approccio al caso delle Alpi Marittime ha, per ora, avuto riscontri positivi. Questa esperienza potrebbe rappresentare l’occasione per riflettere sulle metodologie di pianificazione delle aree protette in Piemonte, aprendo la strada ad un orientamento più interdisciplinare, sinergico e di coordinamento tra gli studi settoriali sviluppati in ambiti specifici.
Bibliografia
Liu JG., et al., (2001), “Ecological degradation in protected areas: the case of Wolong Nature Reserve for giant pandas”, Science, 292, pp. 98–101.
Bengtsson T.G., et al., (2003), “Farmland biodiversity: is habitat heterogenety the key?” Trends, Ecology and Evolution, 18, pp. 182-188.
Rodrigues ASL, et al. (2004), “Effectiveness of the global protected area network in representing species diversity”, Nature, 428, pp. 640–643.
Nota(1) Il riferimento è al delicato passaggio che ha portato a riformare le Leggi Regionali urbanistiche in Leggi di governo del territorio
Nota(2) Istituito con la Legge Regionale 14 marzo 1995, n. 33
Nota(3) Prevede, tra le altre indicazioni, la zonizzazione del territorio per individuare gli ambiti di gestione e di restrizione delle attività antropiche, disciplina la fruizione e promozione del territorio e individua strumenti di valorizzazione e tutela dei beni ambientali culturali e storici
Nota(4) Dopo aver definito gli elementi conoscitivi caratterizzanti il territorio, relativi sia alle matrici antropiche sia naturali, evidenzia le criticità e le problematiche legate alla conservazione di HABITAT-FLORA-FAUNA tutelate ai sensi delle normative CEE. Dall’interazione tra gli elementi da salvaguardare e i fattori d’impatto per habitat flora e fauna, il Piano definisce una strategia di gestione che prevede azioni di vario genere che spaziano dalla conservazione al ripristino degli equilibri ecologici perturbati, ad un insieme di norme tecniche che rendono gli obiettivi attuabili e cogenti
Nota(5) In evidenza i principali strumenti di pianificazione relativi alle aree protette in Piemonte
Nota(6) In estrema sintesi si elencano i principali capitoli del Quadro Conoscitivo: inquadramento geografico e confini, quadro normativo e programmatico di riferimento, quadro vincolistico, inquadramento socio-economico, patrimonio naturale, patrimonio storico.culturale, patrimonio insediativo, il paesaggio, inquadramento infrastrutturale