di Silvia Bighi (Politecnico di Torino)
Introduzione
Il presente contributo(1) propone una sintesi dell’esperienza maturata a Torino di trasformazione urbana attraverso i “Programmi Urbani Complessi”. In particolare si vuole mettere a fuoco il rapporto tra questi strumenti di intervento straordinario e le pratiche ordinarie di governo del territorio. A partire dal 1989 inizia la prima stagione di programmazione in cui la parola chiave è “complessità” e a cui viene data risposta attraverso l’approccio integrato: coniugare insieme, passando attraverso il territorio, temi di natura economica-occupazionale, sociale e fisica.
Dal 1989 al 2015 sono stati quattro i periodi di programmazione che si sono avvalsi di strumenti integrati, la cui eredità per la Città di Torino deve essere cercata nei cambiamenti delle pratiche, ma ancor più del processo di attuazione delle politiche pubbliche per il territorio.
Analisi dei risultati in lettura
L’attenzione nei confronti delle città aumenta a partire dalla fine degli anni Ottanta. Esse sono identificate, a livello europeo, come i “motori” dello sviluppo del territorio (CE, 1997)(2), ma al tempo stesso vivono una fase critica a causa dei mutamenti economici, prodotti dal progressivo processo di globalizzazione e di quelli produttivi, imputabili alla crescente esigenza di flessibilità (Allasino E, Bobbio L., Neri S., 2000)(3). In alcune parti di città si manifesta una concentrazione di problematiche quali disoccupazione, criminalità e forte degrado ambientale, che come una spirale negativa porta progressivamente l’intera città verso una situazione di grave difficoltà.
Diventano necessarie azioni dal carattere straordinario: misure specifiche e in qualche modo “eccezionali” per affrontare le criticità di queste aree. L’intervento pubblico in queste parti di città in crisi diventa necessario ma non può manifestarsi ovunque per la mancanza di risorse finanziarie, deve perciò essere selettivo.
A partire dagli anni Novanta vengono promosse nuove azioni, definite “Programmi Urbani Complessi” (PUC), per migliorare la qualità della vita nelle città. «In sostanza, mentre le politiche urbane hanno avuto […] tutti i caratteri di politica di settore, le nuove politiche urbane si presentano come trasversali, assumendo come riferimento alcuni ambiti territoriali ai quali viene attribuita una particolare valenza problematica» (Amin A., Graham S., 1999)(4).
Il carattere di questi interventi è straordinario poiché guarda in modo esclusivo a situazioni di criticità specifiche e al di fuori delle prassi ordinarie. I canali di finanziamento prevedono procedure selettive per l’assegnazione delle risorse (pubbliche) in ogni caso si tratta sempre di misure in co-finanziamento (pubblico-privato).
I PUC sono strumenti di intervento su aree urbane critiche, con finalità differenti, ma con caratteri simili. Le azioni possono essere di rigenerazione urbana oppure di riqualificazione urbana con riferimento anche ad aspetti economici e sociali; oppure di riqualificazione solo del tessuto in cui prevale l’aspetto fisico-ambientale, in ogni caso consolidate all’interno di un territorio come risposte ai bisogni di quel luogo (Laino in Janin Rivolin, 2000)(5).
Torino e i “Programmi Urbani Complessi”: tra straordinario e ordinario…
Il focus del presente contributo è il rapporto tra Programmi Urbani Complessi (PUC) e pianificazione urbanistica ordinaria attraverso il Piano Regolatore Generale (PRG) a Torino.
Di seguito si ripercorrono le principali tappe che portano nel tempo alla nascita di questo rapporto tra ordinario (PRG) e straordinario (PUC) inizialmente difficile, ma che ha dato esisti positivi grazie alla sinergia con cui è avvenuta la relazione.
Torino a partire dagli inizi degli anni Novanta vive in parallelo due realtà:
i) formazione e adozione del nuovo PRG (1987-1995) e successiva attuazione (dal 1995 in poi),
ii) sperimentazione dell’approccio “complesso o integrato” (1989 programmazione, 1993 operatività) che porterà al Progetto Speciale Periferia (1997) che si trasformerà in seguito in, Settore Rigenerazione Urbana e Sviluppo, attualmente Servizio Arredo Urbano, Rigenerazione Urbana e Integrazione.
Torino è una città che ha visto a partire dall’inizio degli anni Novanta (ad oggi) una “proliferazione” di Programmi Urbani Complessi. La presenza di circa trenta cantieri di riqualificazione e rigenerazione urbana (si veda Figura 1.) ha suscitato l’interesse per le dinamiche che hanno portato a questo scenario.
Figura 1. Torino e i suoi Programmi Urbani Complessi(6) 1990-2015)
Fonte: elaborazione dell’autore su Tesi di Laurea (op.cit.)
Fonte: elaborazione dell’autore
La Città, negli anni in cui si sperimentano le prime politiche di rigenerazione urbana, vive una profonda crisi economica, politica e sociale. Le risorse sono concentrate prevalentemente nello studio del nuovo PRG, che va a sostituire il precedente del 1959, con l’obiettivo di elaborare non solo uno strumento urbanistico, ma anche, e soprattutto, una strategia per rilanciare l’immagine del capoluogo.
Un primo tentativo di “approccio complesso” alle problematiche urbane è del 1989, anno in cui Torino prende parte alla rete di cooperazione europea «Quartiers en crise» e partecipa al bando di gara del primo programma di iniziativa comunitaria Urban, candidando il quartiere E37.
Il programma non viene selezionato, forse perché la Città non ha ancora sviluppato pienamente quel metodo di lavoro integrato richiesto dai programmi comunitari di “rivitalizzazione” urbana. Solo qualche anno dopo i Programmi Urbani Complessi entrano, di fatto, nelle politiche urbane.
L’attuazione del PRG diventa l’occasione per realizzare interventi di trasformazione urbana mediante PUC nello specifico: Programmi Integrati di Intervento e Programmi di Riqualificazione Urbana.
Il PRG nasce in un momento critico per la città: prende l’avvio nel 1987 e viene approvato solo otto anni dopo, nel 1995; durante questo periodo a Torino si succedono ben sei sindaci e la città è in piena crisi economica e sociale a causa degli eventi “burrascosi” della FIAT(7).
Il momento in generale è critico non solo per Torino, ma anche per la disciplina urbanistica: l’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica) formula una proposta di riforma del PRG, rispresa successivamente da parte di diverse forze politiche, che prevede di seperare le strategie dalle regole, creare quindi un PRG sdoppiato, da una parte il Piano Strutturale, dall’altro il Piano Operativo (alcune sperimentazioni si sono avute mediante le leggi regionali come, L.R. 5/1995 Toscana, L.R. 20/2000 Emilia Romagna).
A Torino è necessario ridare fiducia agli abitanti, promuovere un’immagine di metropoli nuova, bisogna pensare a un nuovo disegno urbano, poiché i segni del riassetto industriale diventano progressivamente più visibili e si rispecchiano nel moltiplicarsi dei “vuoti urbani”, anche di rilevante estensione, nati dall’abbandono e dalla rilocalizzazione dei comparti produttivi. In particolare il fenomeno interessa ampie zone centrali a ridosso dell’asse ferroviario di attraversamento nord – sud della città.
Il Piano di Torino si fonda sull’idea che occorra un progetto per la città, in grado di guidare le trasformazioni secondo una nuova visione della forma urbana. In generale si punta sui settori terziario e finanziario a scapito di quello produttivo, anche se in fase attuativa si tende a rivalutare la potenzialità delle attività artigianali e delle piccole imprese. Un’altra scelta significativa è rappresentata dalla volontà di riqualificare l’esistente, contenendo così l’espansione della città e concentrando la capacità edificatoria nei 900 ettari degli ambiti di trasformazione su un territorio urbano totale di 13.000 ettari.
Gli interventi prioritari, definiti anche come “grandi riforme”, sono l’asse Spina centrale, la Spina reale, l’asse urbano attrezzato di Corso Marche, il parco fluviale lungo il Po, i due grandi parchi urbani Dora e Susa che si legano alla Spina centrale.
Gli strumenti utilizzati per dare attuazione al Piano sono:
o 8 Piani Particolareggiati (elaborati durante la formazione del PRG);
o 2 Piani Integrati (PII) ex art.18 L.203/91 (approvati con Accordo di Programma, antecedente l’approvazione del PRG);
o 4 Programmi Integrati ex L179/92 (approvati con Accordo di Programma, successivo all’approvazione del PRG, ed in variante ad esso);
o 11 Programmi di Riqualificazione Urbana (PRiU) (approvati con Accordo di Programma localizzati precedentemente nelle ZUT);
o 1 Programma Resider.
Dall’elenco emerge un dato significativo: il ruolo preminente svolto dai programmi urbani complessi, in particolare dai PII e dai PRiU, nel dare attuazione al nuovo PRG.
Si tratta, senza dubbio, di uno degli elementi di innovazione che caratterizza l’esperienza di pianificazione urbanistica a Torino.
I Programmi Urbani Complessi hanno permesso, andando in variante rispetto al PRG, di superare alcuni limiti della fase attuativa. Infatti il piano prevedeva inizialmente un indice territoriale pari a 0,7 mq/mq per le Zone Urbane di Traformazione, dettato dalle esigenze di un mercato immobiliare in forte crescita. Successivamente all’adozione del piano tuttavia, la congiuntura economica è cambiata e un indice così elevato avrebbe comportato costi per le opere di urbanizzazione tali da limitare eccessivamente il margine di profitto atteso degli interventi.
L’uso di programmi urbani complessi, in particolare i PRiU., ha permesso di ottenere i finanziamenti necessari almeno per coprire le spese di bonifica dell’area; inoltre, di concerto con i soggetti privati attuatori, l’indice territoriale è stato ridotto a 0,57 mq/mq, abbassando i costi per gli investitori (soprattutto per gli standard urbanistici) rendendo più appetibili gli interventi.
L’attenzione della città non è rivolta solo alle problematiche di degrado fisico, ma è anche indirizzata al disagio sociale ed alla marginalità. A partire dal 1997(8), Torino decide di investire risorse ed energie in un progetto sperimentale, che ha come obiettivo la rigenerazione di quelle parti di città in cui si concentrano i problemi maggiori di disgregazione sociale e immobilità economica.
Nasce il “Progetto Speciale Periferie” (PsP) che promuove, in poco più di cinque anni, numerosi interventi urbani, quali un Progetto Pilota Urbano “The Gate”, un Contratto di Quartiere, tre Programmi di Recupero Urbano, un Programma di Iniziativa Comunitaria-Urban II e sei Azioni di Sviluppo Locale (si veda Figura 1.).
In questi Programmi si è sperimentato un “approccio integrato” ai problemi dei quartiere degradati e la popolazione è stata coinvolta nella progettazione del proprio spazio attraverso la comunicazione, ma ancor più l’ascolto.
Il PsP di Torino è una proposta di sviluppo urbano nel suo complesso. L’idea forza è che ogni quartiere sia dotato di proprie specificità, identità, opportunità, risorse umane, economiche, culturali, da valorizzare in quanto ricchezza per tutta la città. Il Progetto supera la parzialità degli strumenti urbanistici pianificatori e di quelli impiegati per la lotta all’esclusione sociale. Infatti interviene direttamente “sul campo”, inserendosi nella vita delle persone, nell’ambiente, nelle relazioni sociali, in quei quartieri a “rischio” connotati da fenomeni di degrado sociale quali delinquenza, soprattutto minorile, droga, disoccupazione di lunga durata.
L’obiettivo è creare una città policentrica composta da molte città minori dotate di servizi, risorse umane, economiche e culturali tali da essere autonome dal centro; gli abitanti devono imparare a riconoscere i problemi ed affrontarli in prima persona, rinunciando a delegarli ad altri.
Il Psp è parte del Comune, ha un suo budget, fa capo all’Assessorato al Decentramento ed all’Integrazione Urbana, mantiene i collegamenti con gli altri settori della Città tramite il CODIR -Coordinamento dei Direttori (Garelli M., 1996)(9).
Al suo interno lavorano figure appartenenti ad ambiti differenti dell’analisi e dello studio del territorio, in modo da realizzare un approccio integrato ed intersettoriale alle problematiche urbane da affrontare; molti dei soggetti coinvolti provenivano da esperienze lavorative all’interno dei quartieri in crisi. La compresenza di saperi(10) differenti ha richiesto una fase iniziale di integrazione, per arrivare ad una comunione di linguaggio che permettesse di attribuire significati analoghi alle “parole chiave”.
Gli uffici del Comune si trasferiscono sotto casa degli abitanti, per realizzare gli “Sportelli decentrati”: quest’azione è un elemento innovativo e permette di dare maggior ascolto e valore alle piccole necessità quotidiane in tempi rapidi ridando maggior fiducia al cittadino sulla presenza attiva dell’amministrazione (Romano I., 2000)(11).
Gli attori coinvolti vanno a formare il “Tavolo sociale”, punto chiave del Progetto e luogo della concertazione in cui si incontrano soggetti locali, amministrazione centrale, Circoscrizione, enti pubblici e privati. Il Tavolo è una struttura informale con lo scopo di compilare una lista dei bisogni e delle soluzioni, che diventano la base per un programma complesso. Lo step successivo è la trasformazione in “Comitato”(12): una struttura di secondo livello che si relaziona direttamente con la Città con autonomia e forza politica riconosciuta.
Le aree scelte per gli interventi di rigenerazione urbana dal Psp sono in parte ereditate dalle scelte comunali del passato come i tre PRU (via Artom, via Ivrea, c.so Grosseto) ed in parte individuate mediante un percorso di conoscenza della realtà cittadina, in cui grande contributo arriva dalle ricerche dell’IRES (Istituto di Ricerca Economica e Sociale)(13).
Dal punto di vista “formale” questo metodo di lavoro si è sviluppato a partire dall’analisi dei contenuti del programma Urban I (1994-1999). Viste le notevoli potenzialità offerte dal programma, la Giunta Regionale decide di adottare il “Metodo Urban” in Piemonte, chiedendo ai Comuni di formulare i Programmi di Recupero Urbano (PRU) “ispirandosi” al modello europeo. La scelta della Regione Piemonte, unica in Italia, sottolinea l’influenza diretta delle politiche comunitarie anche a livello locale. I PRU piemontesi prevedono un «Piano di Accompagnamento Sociale» finalizzato a seguire gli abitanti nel processo di rivitalizzazione socio–economica del quartiere in cui abitano. I risultati conseguiti permettono di considerare alcuni interventi come esemplari e trasferibili in altre realtà italiane ed europee come “buone pratiche”.
Completano la “panoramica” torinese dei Programmi Urbani Complessi i tre Programmi di Recupero Urbano e Sviluppo Sostenibile del Territorio (PRUSST). L’ambito di questi strumenti è l’area vasta, quindi un confronto con le azioni indicate (a scala urbana) è difficile, in questa sede tralasciato.
Tabella 1. Confronto tra Programmi Urbani Complessi (PUC) e Piano Regolatore Generale (PRG)
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Fattore di confronto |
PUC |
PRG |
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Tempo |
BREVE 5-7 anni Programmazione e attuazione nell’arco di una stagione di programmazione |
LUNGO previsione 20 anni, attuazione 10 anni. Il PRG di Torino in vigore ha avuto un tempo di definizione e adozione di 8 anni. |
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Area |
LIMITATA Trasformazioni “per parti” della città |
INTERO TERRITORIO COMUNALE Visione d’insieme delle trasformazioni. |
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Metodo |
CONCERTATO-TAVOLI SOCIALI |
TOP-DOWN |
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Soggetti |
TRANSCALARITÀ Partenariati Pubblico-Privati |
REGIONE-COMUNE Pubblico |
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Azioni |
COMPLESSE Attenzione per aspetti fisici, economici, sociali. Azioni materiali e immateriali |
SETTORIALI Trasformazioni fisiche. Azioni materiali. |
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Cambiamento |
RIMODULAZIONE Flessibilità limitata entro azioni “ammissibili” definite in fase di selezione |
VARIANTE Rigidità del piano che può richiedere iter lunghi e valutazione da parte della Regione. |
Fonte: elaborazione dell’autore
Nel 2001 il Progetto Speciale Periferie si è trasformato nel Settore Periferie: un organo stabile dell’amministrazione che ha il mandato di promuovere e coordinare programmi complessi esportando il proprio metodo in altri settori dell’amministrazione ed in altre città.
Nel 2007 il Settore Periferie diventa Settore Rigenerazione Urbana e Sviluppo, attualmente Servizio Arredo Urbano, Rigenerazione Urbana e Integrazione.
L’ultimo PUC nato all’interno della programmazione (2007-2013) è il Progetto Integrato di Sviluppo Urbano-PISU “Urban Barriera di Milano” rispondente agli obiettivi del Disciplinare Regionale, in coerenza con le finalità dell’Asse III del POR FESR, di migliorare la qualità urbana, stimolare un processo condiviso di miglioramento della competitività, della coesione sociale e della sostenibilità attraverso un insieme di interventi coordinati e integrati.
Il PISU è ancora in fase di attuazione, ma prossimo alla chiusura (prevista per dicembre 2015) porta con sé l’eredità di una lunga stagione di trasformazione urbana in cui la sfida è stata ed è la complessità. L’accompagnamento da ascolto e informazione si è trasformato in scambio attivo sul territorio: non solo il Progetto informa il territorio delle future trasformazioni, ma accoglie e ri-distribuisce opportunità, esperienze e narrazioni provenienti dal territorio, per il territorio.
La rigenerazione è diventata volano di scambio tra le parti, il territorio inizia così a ri-assumere un ruolo attivo.
Conclusioni
Dalla disamina condotta si può affermare che il rapporto tra il PRG e i PUC a Torino sembra aver sviluppato un’ottimale sinergia: l’efficacia del Piano (nell’individuare un disegno unitario di trasformazione) è stata ulteriormente valorizzata nell’aver saputo creare un terreno fertile per sfruttare proficuamente l’occasione dei Programmi Urbani Complessi. I PUC sono stati in grado di superare la rigidità del Piano mettendolo fortemente in discussione e si sono inseriti nella ridefinizione dell’assetto urbano lavorando alla scala locale, mantenendosi però coerenti con gli obiettivi e le finalità dello strumento urbanistico di riferimento.
Le varianti come visto a Torino hanno avuto un ruolo chiave nella convivenza tra PRG e PUC.
In generale, l’approccio integrato alle problematiche urbane è diventato un “metodo” promosso attraverso i PUC per affrontare le politiche urbane. Il PRG, come visto, è stato messo in discussione dall’INU e ripensato, anche dopo l’esperienza dei PUC, come strumento in grado di rispondere alla nuova complessità e rapidità di processo. Dal Piano Regolatore si è passati a metà degli anni Novanta al Piano di Governo del Territorio separando regole da strategie con le prime sperimentazioni nelle Leggi Regionali.
Torino è sicuramente la cartina di tornasole di questo delicato momento critico e di passaggio. Sembra aver saputo inserire l’esperienza dei PUC nelle trasformazioni urbane e all’interno delle strategie di sviluppo della Città, garantendo la flessibilità e l’autonomia di gestione pur rispettando una vision unitaria. L’eredità è ormai pienamente leggibile e sedimentata nelle prassi.
Bibliografia
Avarello P. (2002), “Modelli e pratiche di costruzione delle politiche urbane” in Palermo P. C., Il programma Urban e l’innovazione delle politiche urbane. Il senso dell’esperienza: interpretazioni e proposte, (primo quaderno), Franco Angeli/Diap., Milano.
Piroddi E., Scandurra E., De Bonis L. (2000), I futuri della città. Mutamenti e nuovi soggetti e progetti, Franco Angeli, Milano.
Regione Piemonte (2004), Valutare i Programmi Complessi, L’artistica Editrice, Savigliano.
Per approfondimenti
http://webthesis.biblio.polito.it/1744/
Nota(1) Il presente contributo è parte di una ricerca condotta per la Tesi di Laurea dell’autore , in cui si analizzano le inflenze che hanno avuto i Programmi Urbani promossi a livello europeo sull’azione di trasformazione complessiva della Città di Torino. Tali studi sono stati ripresi e approfonditi in sede di Tesi di Dottorato e dalla tesista Fabrizia Corsi (a.a. 2008-2009)
Nota(2) CE-Commissione europea (1997), La problematica urbana: orientamenti per un dibattito europeo, Comunicazione della Commissione, (Com(97) 0197), Bruxelles
Nota(3) Allasino E., Bobbio L., Neri S. (2000), Crisi Urbane: che cosa succede dopo? Le politiche per la gestione della conflittualità legata ai problemi dell’immigrazione, Working Paper 135/2000, IRES Istituto di Ricerche Economico –Sociali del Piemonte
Nota(4) Amin A., Graham S. (1999), “Verso un nuovo urbanesimo: la città molteplice”, Sviluppo locale, 6 (10), pp. 60-97
Nota(5) Janin Rivolin U. (2000), Le politiche territoriali dell’Unione europea. Esperienze, analisi, riflessioni, Franco Angeli, Milano
Nota(6) Nella mappa non sono indicate:
* Azioni di Sviluppo Locale: San Salvario, Le Vallette Corso Taranto, Falchera, Borgo Lucento,Via Luserna di Rorà,Basso San Donato, Barriera di Milano poiché azioni molto limitate in cui si sperimentano interventi innovativi di progettazione partecipata e condivisa con gli abitanti, possono essere il motore propulsivo per futuri Programmi Urbani Complessi.
* Patti Territoriali, Programmi Integrati di Sviluppo Locale (PISL) e la loro evoluzione in Programmi Integrati Territoriali (PIT) poiché rientrano nelle Programmazione Negoziata (L.662/96) i cui caratteri prevalenti sono di natura economico-produttiva. Saccomani S. in Regione Piemonte (2004), Valutare i Programmi Complessi, L’artistica Editrice, Savigliano
Nota(7) Il destino della metropoli torinese è sempre legato alla fabbrica automobilistica: la città è cresciuta insieme ad essa, seguendo lo stile della “one company town”, ma quando il sistema produttivo fordista entra in crisi e necessita di una riorganizzazione, la città perde la sua identità e vive un lungo momento di “spaesamento”, il futuro è tutto da ridisegnare.
Azzini A., Bassi D., Reuter M. (2002), Torino Cambia. Percorsi innovativi nel governo del territorio, Tesi di laurea (Rel. Palermo P.C.), Politecnico di Milano, Facoltà di architettura, corso di Laurea in P.T.U.A., a.a. 2001-2002
Nota(8) È bene ricordare che molti interventi sulle periferie sono stati fatti anche prima del 1997, ma erano azioni episodiche e frammentarie che non evidenziavano una strategia complessiva capace di coordinare tutti gli interventi di riqualificazione
Nota(9) Garelli M. (1996), “I programmi di riqualificazione urbana a Torino”, Urbanistica Informazioni n. 147, pp. 21-24
Nota(10) Prende il via anche una collaborazione con l’Università e con l’Associazione Avventura Urbana per i progetti di partecipazione e coinvolgimento degli abitanti, ed un parternariato con: Regione Piemonte, Unione Europea, Agenzia territoriale per la casa, organizzazioni sindacali, Collegio costruttori ed Ente Scuola CIPET, Associazioni e Cooperative Terzo Settore, Equipe di Accompagnamento Sociale dei
Nota(11) Romano I. (2000), “Partecipazione per l’intervento nelle periferie urbane”, Urbanistica Informazioni n. 170, pp. 8-14
Nota(12) Nelle realtà più complesse il tavolo può trasformarsi in: “Agenzia di sviluppo locale partecipato” come nel caso di via Arquata, “Forum per lo sviluppo locale” come nel caso di Mirafiori nord, soggetto promotore e attuatore di Programmi Complessi, rispettivamente CdQ e Urban II (Azzini A., Bassi D., Reuter M., 2002, op. cit.)
Nota(13) Nel 1999 il Psp richiede all’IRES un’analisi della concentrazione dei bisogni nell’area urbana torinese. Lo studio si basa su 18 indicatori di disagio e 165 variabili demografiche basate sui dati censuari del 1991, la grandezza – base dell’analisi è rappresentata dall’isolato. Il prodotto finale è una carta tematica della città che ha permesso al Psp di confermare le aree individuate su cui indirizzare gli interventi. IRES (1999), La configurazione sociale dei diversi ambiti spaziali nella città di Torino, IRES edizioni, Torino